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La responsabilità politica e la responsabilità giuridica nel prisma del procedimento amministrativo

di - 4 Maggio 2009
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4. La responsabilità politica nel prisma del procedimento amministrativo.

Occorre a questo punto interrogarsi sul come si ponga il procedimento amministrativo rispetto a questo duplice circuito, su quali siano i suoi limiti attuali e le sue concrete potenzialità rispetto alle due declinazioni del principio di responsabilità.
Secondo molti, da un lato, il principio di responsabilità politica rispetto all’esercizio puntuale dell’azione amministrativa è scarsamente percepito (ed anzi è tendenzialmente assente); dall’altro lato, si tende ad enfatizzare – forse oltre la giusta misura – il peso e gli effetti patologici della responsabilità giuridica per l’esercizio dell’attività amministrativa.
Si dice che proprio la affermazione più piena del principio della responsabilità giuridica nell’esercizio della attività autoritativa costituisce una sorta di spauracchio per l’esercizio del pubblico potere da parte degli agenti amministrativi. Il peso anche patrimoniale della responsabilità giuridica dei pubblici agenti costituirebbe strumento di freno e di condizionamento occulto per un tempestivo ed efficace esercizio puntuale dell’azione amministrativa.
Per contro, nessuno si preoccupa della esigenza di “rendere il conto politico” dell’attività amministrativa svolta. Ciò perché, da un lato, la cesura tra dirigenti amministrativi e vertici politici permette – sia consentita l’espressione – di chiudere gli occhi a fronte delle responsabilità politiche, ipotizzando che l’esercizio della funzione amministrativa dia luogo ad attività sostanzialmente vincolata e che come tale sfugge ad una valutazione in termini “politici”. Laddove, beninteso, per “politica” si allude alla discrezionalità amministrativa; e dall’altro lato, per il fatto che in Italia – per sua tradizione, purtroppo – la responsabilità politica produce assai raramente “sanzioni politiche”[25].
Il procedimento amministrativo, invero, viene assai spesso considerato come una sorta di strumento alternativo – ovvero come una sorta di giustificazione alternativa – all’assenza di una possibilità concreta di far valere la responsabilità politica.

5. (Segue): l’esempio paradigmatico dei procedimenti delle Amministrazioni indipendenti.

Un esempio assai significativo può essere rappresentato dai procedimenti delle così dette Autorità amministrative indipendenti, le quali, come è noto, sono figure soggettive pubbliche che, come giustamente hanno rilevato in termini critici taluni costituzionalisti sin da anni ormai lontani[26], risultano sottratte al vincolo di responsabilità politica consacrato nell’art. 95, co. 1 e 2, della Costituzione.
Generalmente si ritiene che, tutto sommato, queste particolari figure non pongano seri problemi di legittimità costituzionale, proprio perché il deficit democratico che le caratterizza verrebbe “compensato” dal procedimento amministrativo. Si afferma, infatti, che i procedimenti di loro competenza, essendo caratterizzati da una accentuata articolazione, dalla garanzia del pieno contraddittorio, scritto ed orale, con i soggetti interessati e da una forte esaltazione del principio di difesa (spesso sulla base di moduli così detti paragiurisdizionali), sopperiscono alla assenza di legittimazione democratica delle Autorità medesime[27].
Ebbene, una tale giustificazione non appare affatto condivisibile, né dal punto di vista teorico né dal punto di vista degli effetti pratici che produce.
Evidentemente la legittimazione derivante dalla partecipazione procedimentale non è una legittimazione di tipo politico. Essa può essere definita come una forma di “cattura del consenso” ovvero come una forma di partecipazione collaborativa: in realtà, è una forma di collaborazione oppositiva, che sostanzialmente rappresenta una ipotesi di tutela anticipata dei diritti e degli interessi dei singoli coinvolti nel procedimento, ma non – si badi bene – degli interessi della collettività (recte: degli interessi pubblici) al cui presidio è posta la responsabilità politica. Il procedimento, quindi, non può costituire, in sé e per sé, strumento di legittimazione democratica, né valere come rimedio al deficit democratico che diffusamente affligge le Autorità amministrative indipendenti[28].
E questa conclusione, a ben vedere, vale non soltanto con specifico riferimento alle Autorità amministrative indipendenti, ma anche, seppure in misura diversa, alle pubbliche Amministrazioni tout-court, le quali ultime sono sempre assistite, direttamente o indirettamente, da varie forme di legittimazione politica: anche in loro confronto sono previste le garanzie procedimentali, ma tali garanzie non influiscono affatto sulla necessità che le “tradizionali” pubbliche Amministrazioni “rendano il conto politico” delle attività da esse svolte.

6. La responsabilità giuridica ed il procedimento amministrativo.

Ne deriva, dunque, che il procedimento può e deve essere preso in considerazione esclusivamente rispetto alla responsabilità giuridica, perché esso costituisce – con l’osservanza delle forme che la legge impone[29] – la garanzia della evidenza del corretto esercizio della funzione.
Il procedimento consente di “vedere” la funzione amministrativa nel suo farsi, di verificarne la linearità, la correttezza e la completezza[30]; consente, quindi, di rendere ostensibile ai più la legittimità del provvedimento amministrativo finalmente adottato. Esso si risolve, dunque, in garanzia di evidenza della legittimità o illegittimità della funzione amministrativa ed, al contempo, in luogo di riscontro della eventuale responsabilità giuridica in sede giurisdizionale, tanto sotto il profilo oggettivo quanto sotto il profilo soggettivo (sotto il profilo, cioè, della colpa dell’amministrazione, normalmente intesa, come è noto, in termini non psicologici, ma di “colpa di apparato”)[31].
Questo, invero, appare il luogo (o se si vuole il momento) di collegamento fondamentale tra il procedimento amministrativo e responsabilità giuridica della pubblica amministrazione e dei suoi agenti. E’ infatti nel procedimento che si coglie al meglio il nesso di imputazione della responsabilità giuridica (nei suoi elementi costitutivi) per gli effetti eventualmente dannosi (ed ingiusti) che del provvedimento che dal procedimento scaturisce[32].

Note

25.  In argomento, oltre alle opere già citate, cfr., ancora, i contributi di vari Autori contenuti in La dirigenza pubblica: analisi e prospettive, a cura di M. P. Chiti e R. Ursi, Giappichelli, Torino, 2007, ed, in particolare, sotto il profilo dell’assetto dei rapporti tra politica ed amministrazione evidenziato nel testo, sia consentito rinviare allo studio, ivi contenuto, di A. Police e G. Grüner, Gli incarichi dirigenziali. Il rapporto di ufficio tra funzione pubblica e diritto privato, 96 ss.

26.  Cfr., ad esempio, il pregevole studio di M. Manetti, Poteri neutrali e costituzione, Giuffré, Milano, 1994 o, più di recente F. Merusi, Democrazia e autorità indipendenti, Il Mulino, Bologna, 2000, nonché i contributi di E. Cheli, L’innesto costituzionale delle autorità indipendenti, di F. Bassanini, Il sistema delle autorità indipendenti: problemi e prospettive e di C. Pinelli, La disciplina delle autorità indipendenti, tutti in www.astrid – online.it, 2006. In termini meno critici G. Amato, Autorità semi-indipendenti ed autorità di garanzia, nel volume collettaneo edito dall’Associazione Italiana dei Costituzionalisti, Autorità indipendenti e principi costituzionali,Atti del Convegno annuale (Sorrento, maggio 1997), Cedam, Padova, 1999, 13 ss.

27.  Sulla problematica cfr., per tutti, i contributi di vari Autori contenuti nel volume a cura di S. Cassese e C. Franchini, I garanti delle regole. Le autorità amministrative indipendenti, Il Mulino, Bologna, 1996. Questa è la posizione comune a molti Autori che hanno affrontato il tema: N. Longobardi, Le amministrazioni indipendenti: profili introduttivi, in Scritti per Mario Nigro, II, Giuffré, Milano, 1991, 173 ss., ora nel volume a cura del medesimo Autore, Autorità amministrative indipendenti e sistema giuridico – istituzionale, Giappichelli, Torino, 2004, 11 ss.; Id., “Amministrazioni indipendenti” e posizione costituzionale dell’Amministrazione pubblica, in Studi in onore di Vittorio Ottaviano, I, Giuffré, Milano, 1993, 525 ss., ora nel citato volume Autorità amministrative indipendenti e sistema giuridico-istituzionale, 43 ss. ed ancora Id., Le autorità amministrative indipendenti laboratori di un nuovo diritto amministrativo (1998),ora in Autorità amministrative indipendenti e sistema giuridico-istituzionale, cit., 84 ss.; C. Malinconico, I procedimenti di aggiudicazione, nel volume della Collana Quaderni del Consiglio di Stato, Il procedimento davanti alle Autorità indipendenti, Giappichelli, Torino, 1999, 22 ss.; A. Pajno, L’esercizio di attività in forme contenziose, nel volume citato I garanti delle regole, 107 ss.; Id., Amministrazione giustiziale, in Enc. giur., IX, Ist. Enc. It. Treccani, Roma, [voce nuova] 2000; M. Clarich, Autorità indipendenti. Bilancio e prospettive di un modello, Il Mulino, Bologna, 2005.

28.  Non ci si dilunga sul punto che pure meriterebbe un approfondimento rinviando ad A. Police, Tutela della concorrenza e pubblici poteri, Giappichelli, Torino, 2007, spec. 233 ss.

29.  Sul punto cfr., per tutti, anche a seguito del nuovo art. 21 octies, co. 2, della l. n. 241 del 1990, S. Civitarese Matteucci, La forma presa sul serio. Formalismo pratico, azione amministrativa ed illegalità utile, Torino, 2006, spec. cap. III.

30.  Di procedimento amministrativo come «forma sensibile della funzione» parlava, come è noto, F. Benvenuti, Funzione amministrativa, procedimento, processo, cit.

31.  Sul punto da ultimo la bella monografia di S. Cimini, La colpa nella responsabilità civile delle Amministrazioni pubbliche, Giappichelli, Torino, 2008.

32.  Non è questa la sede per dilungarsi sul punto, si vedano le considerazioni già altrove svolte, A. Police, Riflessi processuali della disciplina generale dell’azione amministrativa, La disciplina generale dell’azione amministrativa (a cura di V. Cerulli Irelli), Jovene, Napoli, 2006, 447 ss.

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