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La responsabilità politica e la responsabilità giuridica nel prisma del procedimento amministrativo

di - 4 Maggio 2009
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3. La responsabilità politica e la responsabilità giuridica.

In questo contesto si innesta il discorso sulla responsabilità, che può assumere le due concorrenti declinazioni: in termini di responsabilità politica e di responsabilità giuridica.
Quanto alla responsabilità politica, come si è accennato ed è del resto ben noto, l’autorità si pone e si giustifica in quanto è tenuta a “rendere il conto” alla collettività che ha legittimato democraticamente l’autorità medesima: in ciò risiede tutta la teorica della responsabilità politica[16].
Quanto, invece, alla responsabilità giuridica, essa si configura come un sistema peculiare di garanzia delle stesse norme giuridiche che, insieme ad altri istituti di garanzia (come, ad esempio, gli istituti della invalidità degli atti amministrativi[17]), concorre ad assicurarne l’effettività in ordine alla “giusta” determinazione in concreto dell’interesse pubblico. Si tratta, in altri termini, di uno strumento di “secondo grado” rispetto alla responsabilità politica, posto a tutela del principio di legalità e che obbliga la pubblica Amministrazione ed i pubblici agenti non soltanto a “rendere il conto” nei confronti del popolo sovrano, ma anche ad essere responsabili nei confronti dei diretti destinatari dell’attività amministrativa, sotto il profilo della tutela delle loro situazioni giuridiche soggettive[18].
Le due declinazioni della responsabilità – quella politica e quella giuridica – costituiscono, da un lato, un fattore di legittimazione del potere pubblico dell’autorità e, dall’altro lato, un fattore di garanzia e di rafforzamento del vincolo di legalità della pubblica autorità nei confronti dei destinatari degli atti amministrativi.
Ove si condividano queste considerazioni – sì banali, ma altrettanto necessarie – si può comprendere il ruolo del procedimento amministrativo rispetto alle due distinte figure di responsabilità.
Posto che il procedimento amministrativo è il luogo in cui viene esercitata e meglio si esplica la funzione amministrativa (il riferimento è ancora al pensiero di Benvenuti[19]), occorre chiedersi quale sia il ruolo svolto dal principio di responsabilità nell’ambito di esso. Può rilevarsi, a questo riguardo, che la responsabilità viene in considerazione sia sotto il profilo organizzativo sia sotto il profilo dell’attività.
Il primo profilo è strettamente connesso con la responsabilità politica. I commi 1 e 2 dell’art. 95 della Costituzione -mai attuali come oggi – dispongono, rispettivamente, che «il Presidente del Consiglio dei Ministri dirige la politica generale del Governo e ne è responsabile. Mantiene l’unità di indirizzo politico ed amministrativo, promuovendo e coordinando l’attività dei Ministri» e che «i Ministri sono responsabili collegialmente degli atti del Consiglio dei Ministri, e individualmente degli atti dei loro dicasteri». Si tratta, come è noto, di principi validi per tutti gli organi amministrativi che direttamente o indirettamente traggono la propria legittimazione da parte del popolo sovrano[20].
Come corollario dell’art. 95 della Costituzione, l’art. 4, co. 3, lett. e), della legge n. 59 del 1997 prevede tra i principi dell’organizzazione amministrativa quello della responsabilità ed unicità dell’organizzazione medesima, che è poi connesso alle regole sulla responsabilità dirigenziale e sui rapporti tra politica e amministrazione.
Altro corollario dell’art. 95 Cost. è poi rappresentato dall’intero capo II della l. n. 241 del 1990, che disciplina, come è noto, il responsabile del procedimento amministrativo. Le disposizioni in esso contenute – ed, in particolare, quelle relative alla individuazione delle unità organizzative ed ai compiti del soggetto in concreto responsabile del procedimento amministrativo – concorrono a definire il sistema di responsabilità politica (e non solo giuridica) della pubblica Amministrazione e dei suoi agenti. Esse, infatti, sono finalizzate non tanto alla individuazione del soggetto responsabile dell’attività amministrativa dal punto di vista strettamente giuridico, cioè in termini di legittimità o illegittimità dei provvedimenti amministrativi adottati o di liceità od illiceità delle condotte tenute, quanto, piuttosto, alla individuazione di quei soggetti che assumono una responsabilità (lato sensu) politica dell’attività amministrativa nel suo stesso farsi.
Ne è conferma la circostanza per cui, sin quando è in atto il procedimento amministrativo, e quindi non è stato ancora adottato il provvedimento finale, le uniche responsabilità ipotizzabili – salvo, beninteso, i casi di silenzio inadempimento o di inerzia colpevole – sono, per l’appunto, le responsabilità politiche. Ed in questa stessa ottica deve essere letta anche la funzione “comunicativa” che il responsabile del procedimento è tenuto a svolgere nei confronti dei soggetti coinvolti dall’azione amministrativa[21].
Vi sono, viceversa, altre norme che riguardano precipuamente la responsabilità giuridica. Quella fondamentale è contenuta nell’art. 28 Cost., a mente del quale, come è noto, «i funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici»[22].
I suoi principali corollari applicativi sono contenuti nell’art. 1, co. 1, e nell’art. 2 della l. n. 241 del 1990. L’art. 1, co. 1, laddove afferma che la pubblica Amministrazione persegue i fini determinati dalla legge, ribadisce il principio di legalità. L’art. 2, dal canto suo, laddove afferma che ogni procedimento amministrativo deve essere concluso mediante la adozione di un provvedimento amministrativo espresso ed entro un termine definito, ribadisce il principio di doverosità dell’azione amministrativa, che rappresenta il naturale e necessario completamento del principio di legalità[23].
Questi sono i pilastri della responsabilità giuridica della pubblica amministrazione e dei suoi agenti, la quale, in realtà, non trova altre norme che la disciplinano, salve, ovviamente, le norme di giustizia amministrativa contenute negli art. 7, co. 3, della l. n. 1034 del 1971 e nell’art. 35 del d.lgs. n. 80 del 1998, le quali, a seguito di una nota evoluzione del nostro ordinamento, ammettono ora anche la tutela risarcitoria degli interessi legittimi (ed, invero, il termine “diritti”, contenuto nel richiamato art. 28 della Costituzione, deve essere inteso, oggi, in senso lato, comprensivo, cioè, anche degli interessi legittimi)[24].
Vi è, dunque, un duplice circuito di responsabilità: politica e giuridica.

Note

16.  Cfr., sul punto, V. Frosini, La responsabilità politica, in Riv. Int. Fil. Dir., 1981, 7 ss.; U. Scarpelli, Riflessioni sulla responsabilità politica. Responsabilità, libertà, visioni dell’uomo, ibidem, 27 ss. Cfr., inoltre, P. Caretti, Responsabilità politica, in Enc. Giur., XXVII, Ist. Enc. It. Treccani, Roma, 1991, nonché G. Pitruzzella, Responsabilità politica, in Dig., Pubbl., XIII, Utet, Torino, 1997.

17.  Per riprendere il richiamo fatto nell’intervento di L. Franzese, al Convegno che ha occasionato questo scritto. Non è questa la sede per contestare, con puntualità, la lettura prospettata in quella relazione, sul punto sia consentito il rinvio ad A. Police, Annullabilità e annullamento in Enc. Dir., Annali, I, Giuffré, Milano, 2007, 49 ss.

18.  Anche su questo punto le opere da citare sarebbero, come è noto, innumerevoli. Pertanto, oltre allo studio di G. Berti già richiamato sopra, ci si limita a rinviare alle voci enciclopediche di F. Satta, Responsabilità della pubblica amministrazione, in Enc. Dir., XXXIX, Giuffré, Milano, 1988 e di E. Casetta, Responsabilità della pubblica amministrazione, in Dig. Pubbl., XIII, Utet, Torino, 1997, nonché, più di recente, ai contributi di vari Autori contenuti in La responsabilità civile della pubblica amministrazione, a cura di E. Follieri, Giuffré, Milano, 2004.

19.  Di cui si sono già ricordati F. Benvenuti, Funzione amministrativa, procedimento, processo, cit., 118 ss.; Id., L’impatto del procedimento nell’organizzazione e nell’ordinamento (quasi una conclusione autobiografica), cit., 1723 ss.

20.  In argomento cfr., per tutti, G. U. Rescigno, La responsabilità politica, Giuffré, Milano, 1967, 197 ss. e, più di recente, G. Gardini, L’imparzialità amministrativa tra indirizzo e gestione. Organizzazione e ruolo della dirigenza pubblica nell’amministrazione contemporanea, Milano, 2003, 103 ss.

21.  Cfr., sul punto, M. Renna, Il responsabile del procedimento a (quasi) dieci anni dalla entrata in vigore della l. n. 241, in Dir. amm., 2000, 505 ss., nonché, più di recente, M. Occhiena, Il «nuovo» responsabile del procedimento, la responsabilità dei dirigenti pubblici e il labile confine tra la politica e l’amministrazione, in Dir. e Soc., 2006, 557 ss.

22.  Oltre alla dottrina già citata, cfr., sull’art. 28 Cost., F. Merusi, La responsabilità dei pubblici dipendenti secondo la Costituzione: l’art. 28 rivisitato, in Riv. trim. dir. pubbl., 1986, 41 ss.; F. Garri, Responsabilità civile dei pubblici dipendenti, in Enc. Giur., XXVI, Ist. Enc. It. Treccani, Roma, 1991, nonché, più di recente, L. Mercati, Art. 28 Cost. e riforme amministrative, in Dir. pubbl., 2001, 681 ss.

23.  Sul punto, oltre allo studio di F. Goggiamani, La doverosità della pubblica amministrazione, Giappichelli, Torino, 2005, sia consentito rinviare ad A. Police, Doverosità dell’azione amministrativa, tempo e garanzie giurisdizionali, in Il procedimento amministrativo, a cura di V. Cerulli Irelli, Jovene, Napoli, 2007, 135 ss.

24.  Tema questo ormai ampiamente arato in dottrina. Per tutti si veda, F.G. Scoca, Risarcibilità e interesse legittimo, in Dir. pubbl., 2000, 13 ss. e, per le vicende più recenti, il manuale a cura di F.G. Scoca, Giustizia amministrativa, Giappichelli, Torino, 2006, e nella ridondante messe di contributi in tema, le acute considerazioni critiche di F. Satta, La giurisdizione amministrativa tra ieri, oggi e domani: la sentenza della Corte costituzionale n. 204 del 2004, in Foro Amm. C.d.S., 2004, 1903 ss. e di A. Travi, La giurisdizione esclusiva prevista dagli art. 33 e 34 D.lg. 31marzo 1998, n. 80, dopo la sentenza Corte cost. 204/04, in Foro it.. I, 2598 ss.

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