La giustizia civile in Italia: perché così inefficiente?
Magda Bianco e Giuliana Palumbo[*]
1. Quanto siamo inefficienti – L’inefficienza della giustizia civile in Italia non necessita per molti versi di essere ulteriormente dimostrata: le inaugurazioni degli ultimi anni giudiziari (compresa quella del gennaio 2009) vi si sono ampiamente soffermate[1]. Analogamente è noto che le principali criticità risiedono nella eccessiva durata dei procedimenti. Sulla base dei dati forniti dal Ministero della Giustizia, la durata media stimata dei procedimenti di cognizione in primo grado nei tribunali italiani nel 2007 era pari a 968 giorni nella cognizione ordinaria e a 763 giorni in materia di lavoro, previdenza e assistenza obbligatorie. Ulteriori 1.511 e 922 giorni erano necessari in media per la conclusione del rispettivo giudizio di appello. Le informazioni disponibili convergono inoltre nell’indicare una durata delle procedure (assai) superiore a quella degli altri maggiori paesi (e non solo). I dati contenuti nel recente rapporto della Commissione Europea per l’Efficienza della Giustizia (Cepej, 2008) offrono una stima della durata dei procedimenti “litigious” in primo grado nel 2006 pari a 507 giorni, contro i 262 giorni della Francia, 261 della Spagna, 206 della Svezia. Le indicazioni fornite nel citatissimo rapporto della Banca Mondiale su DoingBusiness offrono un quadro ancora peggiore, sia pure riferito a un caso specifico: nel 2008 il tempo necessario per la definizione di una procedura di recupero di un credito commerciale in Italia era di 1.210 giorni, contro i 463 della media dei paesi dell’OCSE.
Profonde sono anche le differenze nella lunghezza dei procedimenti tra le diverse aree del paese, con durate significativamente superiori nelle regioni meridionali rispetto a quelle del Centro Nord. Nel 2006, nei distretti del Mezzogiorno i procedimenti duravano mediamente 1.209 giorni per la cognizione ordinaria e 1.031 giorni per le cause in materia di lavoro; al Centro Nord i valori si attestavano rispettivamente a 842 e 521 giorni. L’esistenza di divari territoriali nell’efficienza della giustizia civile viene confermata dall’analisi della durata dei procedimenti di esecuzione e di quelli speciali[2].
Va tuttavia rilevato che queste statistiche sono costruite sulla base di “approssimazioni”: il Ministero della Giustizia e il Cepej utilizzano una formula “di magazzino” basata sul tempo medio di giacenza della causa nel sistema e che fornisce una valida approssimazione della durata effettiva solo a condizione che il numero dei procedimenti pendenti sia relativamente stabile; le stime della Banca Mondiale sono riferite a casi specifici, sulla cui ipotesi di soluzione per il caso italiano pure si possono avanzare dubbi. Più in generale il confronto internazionale è reso difficile dalle notevoli diversità che ancora caratterizzano i sistemi giudiziari. Infine lo stesso dato “medio” per il nostro paese potrebbe derivare da combinazioni diverse di processi con valore e caratteristiche assai differenziate. Sotto tutti questi profili risulta già evidente un primo problema nell’analisi del funzionamento della giustizia civile italiana: quello dell’insufficiente informazione disponibile anche solo per valutarne adeguatamente la performance. Torneremo oltre su questo punto.
Va infine ricordato che una buona giustizia non è solo una giustizia celere, ma anche una giustizia capace di produrre decisioni di elevata qualità. E’ tuttavia estremamente difficile – anche concettualmente – individuare indicatori di “qualità” delle decisioni.
* Madga Bianco e Giuliana Palumbo – Banca d’Italia, Servizio Studi di struttura economica e finanziaria, Divisione Economia e diritto. Le opinioni espresse non coinvolgono in alcun modo l’Istituto di appartenenza.↵
Note
1. Anche se meno analizzate – soprattutto con riferimento ai possibili effetti sull’economia – sono ampiamente riconosciute anche le difficoltà della giustizia amministrativa (si veda l’inaugurazione dell’anno giudiziario della giustizia amministrativa del febbraio 2009) e di quella penale.↑
2. Per un’analisi di questi aspetti si vedano A. Carmignani, S. Giacomelli (2009), La giustizia civile in Italia: i divari territoriali, Questioni di economia e finanza n. 40, Banca d’Italia e i lavori di D. Marchesi.↑
