Teoria economica e federalismo fiscale
3.2. Vincoli di bilancio blandi e stringenti
Di fatto tutti i sistemi federali sono dotati di un sistema di trasferimenti inter-regionali, nondimeno almeno in teoria il problema dei vincoli di bilancio laschi o rigidi può riguardare anche un sistema in cui tutte le spese dell’ente sub-centrale sono finanziate con entrate proprie, ma in cui vi sia possibilità di ricorso al debito. Il “soft budget constraint” è una terminologia introdotta nella letteratura economica dall’economista ungherese Janos Kornai con riferimento al sistema produttivo delle economie dell’est. Il termine è stato mutuato dalla analisi economica del federalismo che ha applicato la teoria dei giochi per analizzare l’interazione strategica tra governo centrale e governi sub-centrali (comune versus regione, regione versus stato).
Un governo sub-centrale può infatti andare in deficit e indebitarsi in modo non sostenibile nella convinzione che l’ente superiore interverrà al salvataggio. Il governo centrale deve allora non solo prevedere esplicitamente una clausola di “no bail out“, ma soprattutto deve applicarla in modo conseguente alla prima occasione che si presenti, costringendo l’ente sub-centrale a rientrare dagli eccessi di deficit. Altrimenti il vincolo di bilancio diventa soft e la tendenza alla sovra-espansione della spesa pubblica irresistibile. Questa letteratura si è ovviamente sviluppata dopo numerosi episodi verificatisi in America (sia del sud che del nord), come anche in Europa (basti pensare ai deficit regionali sulla sanità).
3.3. Federalismo, livelli essenziali ed elettore mediano
Un altro filone di letteratura ha utilizzato sui temi del federalismo il c.d. “teorema dell’elettore mediano”. L’idea è piuttosto semplice. Esiste un servizio pubblico sul quale deve decidere una collettività. Le domande dei cittadini sono diversificate, per preferenze o per reddito. Se si ipotizza per semplicità che si fissi un prezzo uguale per tutti, il teorema afferma che il livello del servizio sarà fissato in coincidenza della scelta effettuata dall’elettore che divide in due parti uguali i cittadini-elettori (quelli che vorrebbero una minore estensione del servizio e quelli che ne vorrebbero una maggiore). Per inciso alcuni autori hanno affermato che l’ampliarsi delle politiche di redistribuzione è stato determinato dal fatto che l’elettore mediano si trova ad un livello di reddito più basso dell’elettore (con reddito) medio; vi sarebbe cioè una maggioranza di cittadini interessati, ad esempio, a spostare l’imposta proporzionale sul reddito verso la progressività.
Se le domande dei cittadini sono diversificate dalle preferenze (ad esempio per una diversa composizione dell’età), lasciar decidere alle singole collettività è socialmente preferibile, rispetto ad un sistema di decisione accentrata. Se invece l’elemento che differenzia la domanda dei cittadini è (principalmente) il reddito, allora il problema cambia. Alcuni studi mostrano che il passaggio da un sistema centralizzato ad uno decentralizzato può portare ad un livello non ottimale nell’erogazione dei servizi; altri studi mostrano come i cittadini che risiedono nelle zone a più alto reddito medio hanno interesse a volere la (massima possibile) decentralizzazione nei servizi, in quanto in tale modo possono ottenere la stessa quantità di servizi che avrebbero col sistema centralizzato ma con un prelievo più basso, oppure una maggiore quantità di servizi a parità di prelievo.
Anche se è difficile stabilire in che misura la differenziazione delle domande dipenda dalle preferenze piuttosto che dal reddito, è plausibile che il secondo elemento sia prevalente. Si configura così un difficile problema di bilanciamento tra la richiesta di decentralizzazione che proviene, non a caso, dalle zone più ricche e l’esigenza di “livelli essenziali” che lo Stato deve assicurare a tutti i cittadini. L’esperienza degli USA è particolarmente indicativa a questo proposito, ed un esempio è costituito dalla property tax (l’imposta sul valore degli immobili) principale entrata delle contee. La property tax ha le caratteristiche di un’imposta di scopo, in quanto finanzia le scuole (pubbliche) delle contee. Poiché il valore medio degli immobili tra le diverse contee è molto diverso, le contee più ricche hanno scuole pubbliche di migliore qualità. I vari stati effettuano trasferimenti a favore delle contee più povere, ma le differenze permangono elevate. D’altra parte, alcuni referendum proposti a livello di singoli stati per elevare l’aliquota della property tax vennero respinti dalla maggioranza degli elettori, in quanto solo i cittadini delle contee povere, che avevano figli in età scolare, erano interessati ad una property tax più elevata.
4. Il Federalismo fiscale in Italia
4.1. Il finanziamento
Nel nostro paese la quota delle spese effettuate da parte degli enti sub-centrali rapportate alla spesa complessiva delle amministrazioni pubbliche, negli ultimi quindici anni è cresciuta, passando dal 26,8 per cento del 1990 al 30,8 per cento del 2006. Tuttavia se si considera che la spesa per interessi si è ridimensionata dopo l’entrata nell’euro, e si calcola la quota al netto della spesa per interessi sul debito pubblico, l’incremento è minore: 2,4 punti percentuali. Infatti le spese costituivano il 30 per cento circa una ventina di anni fa, e sono oggi (2007) quasi pari ad un terzo. Si tratta di un livello elevato rispetto agli altri paesi europei, comprese Austria, Germania e Spagna, tutti stati federali.
E’ invece notevolmente cambiata la composizione delle entrate. In venti anni la quota delle entrate tributarie proprie di comuni, provincie e regioni (a statuto ordinario), escludendo quindi sia le compartecipazioni sia i trasferimenti, è passata dal 15 per cento al 44 per cento, quasi triplicata. Sono state le innovazioni degli anni novanta, in particolare l’istituzione dell’Ici e dell’Irap, nonché delle addizionali all’Irpef, a determinare il salto. La quota delle entrate proprie sul totale delle entrate tributarie è passata dall’8 per cento al 22 per cento, percentuale nettamente maggiore degli altri paesi europei sopra citati.
