Un istituto da cancellare: la conferenza di servizi
In un continuo crescendo, la disciplina della conferenza di servizi ha mutato natura. Nel 1990 essa determinava aree di competenza e ruoli: inequivoco era il primo comma dell’art. 14. L’amministrazione “procedente”, nel linguaggio di questa legge e di quelle che le sono seguite, in realtà semplicemente “competenti”, poteva attivare un percorso di cooperazione, mirato a raggiungere una co-decisione, una condivisione, in un quadro di coordinamento istruttorio e decisionale.
Con il tempo – fermo restando il primo comma dell’art. 14 fino al 2016 – il ruolo delle amministrazioni è mutato. Sono presenti, sono “indipendenti”, sono scoordinate. Le leggi che si susseguono nel corso di venticinque anni mirano a definire ogni passo che si deve compiere all’interno di una procedura di “conferenza di servizi”. E questo fanno per una ragione fortissima: non è possibile ottenere una decisione che non venga accettata da tutte le amministrazioni interessate, a prescindere dal ruolo di ciascuna. Quasi come se si trattasse di una specie di gioco di società, l’art. 14, co. 3, ”in versione” 2016, dispone che “Ove si sia svolta la conferenza preliminare, l’amministrazione procedente, ricevuta l’istanza o il progetto definitivo, indice la conferenza simultanea nei termini e con le modalità di cui agli artt. 14 bis co. 7 e 14 ter, e, in sede di conferenza simultanea, le determinazioni espresse in sede di conferenza preliminare possono essere motivatamente modificate o integrate solo in presenza di significativi elementi emersi nel successivo procedimento anche a seguito delle osservazioni degli interessati sul progetto definitivo”
Analoghe disposizioni, che configurano la conferenza quasi in termini di gioco di società, si leggono nel co. 2 dello stesso art. 14, “in versione” 2016. Il nocciolo del “precetto” è che la conferenza di servizi è indetta dall’amministrazione procedente quando la conclusione positiva del procedimento è subordinata a “pareri, intese, concerti, nulla osta o altri atti di assenso, comunque denominati”. Conclude questo co. 2 che, se l’attività del privato è subordinata a più atti di assenso, da adottare a conclusione di procedimenti di diverse amministrazioni, “la conferenza di servizi è convocata, anche su richiesta dell’interessato, da una delle amministrazioni procedenti”.
Lo scenario che emerge dalla versione 2016 della conferenza di servizi è chiaro. Essa è un luogo di discussione, con tutti i problemi e le difficoltà che ciò comporta. Ma la sterminata complessità della conferenza è “riassunta” (se si può usare questo termine) nel terzo comma dell’art. 14 bis, sempre versione 2016. Dopo aver disciplinato una vasta serie di passaggi, simili tra loro, se non addirittura uguali, in questo terzo comma si legge che “le amministrazioni coinvolte rendono le proprie determinazioni, relative alla decisione oggetto della conferenza. Tali determinazioni, congruamente motivate, sono formulate in termini di assenso o dissenso e indicano, ove possibile, le modifiche eventualmente necessarie ai fini dell’assenso. Le prescrizioni o condizioni eventualmente indicate ai fini dell’assenso o del superamento del dissenso sono espresse in modo chiaro e analitico …” specificando analiticamente a che cosa si debba l’assenso.
Nessuno discute che, in un contesto così complesso, tutto ed il contrario di tutto possa essere detto: ma pare veramente al di là di ogni usanza che una legge dica come e che cosa si debba scrivere nell’ambito di una significativa aggregazione temporanea – e specialistica – di amministrazioni pubbliche.
*** ***
11. Si può e si deve concludere.
Il fenomeno che colpisce il lettore è la straordinaria fragilità della conferenza. Non prende decisioni. Svolge soltanto una funzione istruttoria, per così dire ausiliaria, nel cui ambito non mira a definire – e decidere – a quali condizioni qualche decisione possa essere presa. Il percorso della conferenza mira solo ad accertare quali siano gli assensi e come si possano superare i dissensi; ottenere nulla-osta, consensi; gestire i rigetti o i rifiuti cui l’interessato (ma come l’interessato, così anche un’amministrazione) può dover andare incontro per poter ottenere un’autorizzazione, permesso o licenza che sia..
Questo ha un duplice significato. Il primo punto è che l’amministrazione procedente si differenzia dalle altre per avere una sorta di competenza istruttoria di ordine generale, ma non nel senso che essa abbia un potere-dovere di accertare lo stato di fatto e di diritto entro cui si colloca una qualsiasi iniziativa soggetta a condizioni specifiche. Nella maggior parte dei casi l’amministrazione procedente può procedere solo ad una istruttoria documentale – quell’istruttoria che consente all’interessato di ottenere dall’amministrazione competente autorizzazioni, consensi, nulla osta o rigetto dell’istanza. L’amministrazione procedente non è insomma l’amministrazione che decide.
Ciò che si deve trarre da queste disposizioni – della legge! – è che, nel loro complesso, le singole amministrazione non sono autosufficienti. E non lo sono per una ragione banale: la funzione amministrativa si manifesta in competenze frastagliate, con poteri non autosufficienti perché le materie rilevanti per l’iniziativa di X, sia questi un privato o una data pubblica amministrazione, richiedono necessariamente il consenso o l’autorizzazione degli uffici di n, q, r, s. Nessuno è autosufficiente; ognuno può avere un effetto paralizzante.
La conclusione è tanto semplice, quanto difficile ed in realtà pressoché impossibile allo stato della nostra organizzazione amministrativa. Le competenza istruttoria, si noti, è tale che non le consente di assumere qualsiasi decisione. Tanto è vero questo, che continuamente si legge che il compito della conferenza è trovare il percorso per sapere quali sono i consensi, assenso nulla-osta etc. etc. che l’interessato deve ottenere per poter realizzare il suo progetto.
12. Ma di qui nascono alcune precise e fondamentali domande. Come è possibile che una pubblica amministrazione non sia in grado di provvedere, pur nel rispetto di altre amministrazioni che svolgono altri ruoli?
Il problema è teoricamente semplice, ma in concreto difficile. Il sistema della conferenza di servizi mira a consentire a tutte le pubbliche amministrazioni di essere presenti con un loro rappresentante e di far valere le loro opinioni in una misura, in una entità non facilmente definibile. Il problema è tanto chiaro, quanto difficile.
Ogni amministrazione ha quasi il monopolio della materia di cui si occupa. Può opporsi in qualunque circostanza, con qualunque motivazione. Se poi ci sono amministrazioni cui sono affidate materie sensibili o sensibilissime – dall’ambiente ai beni culturali, per toccare i terreni più difficili – esse non hanno freno, se così si può dire: la tutela dell’ambiente o dei beni culturali tende ad essere assoluta; si esprime quindi in una totale opposizione a qualunque innovazione, a qualunque mutamento. È accaduto che una statua sia stata rubata, perché costretta dalla Soprintendenza a lasciarla sulla scalinata di ingresso, cui alcune centinaia di anni da era stata destinata. Ancora oggi, 2017, il piano regolatore di Roma del 1938 è portatore di incredibili, straordinari e spesso insensati vincoli. E così via. Così si bloccano alla vita le sorgenti, salvo lasciarle letteralmente violentare.
È giunto il momento di tornare brevemente sul d. l.vo 30 giugno 2016, n. 127 [3]. Già si è detto quanto profondo sia stato il suo intervento sulla conferenza di servizi. Si può ben dire che il nuovo testo degli artt. 14, 14 bis, 14 ter, 14 quater, 14 quinquies traccia tutti i passaggi che si compiono in vista di una conferenza e del suo svolgimento.
Note
3. Il Giornale di diritto amministrativo n. 3 del 2017 ospita un attento articolo di Mariangela Benedetti, L’attuazione della nuova conferenza di servizi. ↑
