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Discorrendo di nullità del provvedimento amministrativo a margine di un recente lavoro di Alberto Romano

di - 20 luglio 2017
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Sommario: 1. L’occasione dell’approfondimento e le ragioni di un’esposizione dialogica.- 2. Esiste davvero la nullità dei provvedimenti amministrativi?- 3.  Se la nullità esiste ed è stato di invalidità a sé stante, qual è il suo proprium?-  4. Quando è che un provvedimento invalido debba essere qualificato radicalmente nullo?- 5. E quali cause sostanziali giustificano tale più radicale invalidità del provvedimento?- 6. Nuove domande. e l’elemento distintivo risiede nel contrasto con norme appartenenti a specie diverse, come si distinguono le norme delle due specie?.- 7. Un’ultima domanda: è la risposta offerta realistica, assumendo che essa sia la risposta giusta?

1. L’occasione di questo dialogo con Alberto Romano su un tema di teoria generale di diritto amministrativo così complesso non è frutto della temeraria immaginazione di chi scrive ma l’esito di un generoso ed affettuoso invito, da parte di Vincenzo Caputi Jambrenghi ed Annamaria Angiuli e del loro Ateneo, nel contesto della presentazione presso l’Università di Bari del Volume a cura di Alberto Romano, L’azione amministrativa (Giappichelli, Torino 2016). La scelta è caduta sul tema della nullità perche si tratta del tema affidato proprio alla penna del Professor Romano nel ricordato lavoro collettaneo a sua cura.
Certo il compito è immane: parlare di un tema di teoria generale e per giunta confrontarsi con le pagine del volume scritte dal Maestro.
Tanto si dice in premessa perché il lettore possa giustificare chi scrive  per l’ardire dell’interlocuzione e per l’inadeguatezza del suo dire, ma anche perché  si possa comprendere la gratitudine per l’invito ricevuto a prender parte ad un incontro di studio pensato per festeggiare l’ultima fatica scientifica del prof. Romano e della sua “Scuola Romana”, e cioè degli altri Autori,  tutti allievi che il Prof. Romano ha fatto crescere nel vivaio de La Sapienza romana e della cui corale riflessione questo volume è espressione.
La vicinanza di Scuola, vicinanza non (sol)tanto geografica, quanto fondata sulla salda e piena condivisione del (vero) metodo giuridico, si unisce alla personale e profonda amicizia di chi scrive con gli allievi del prof. Romano ed alla condivisione del profondo affetto per il loro Maestro, straordinario modello d’uomo.
Parliamo quindi del Commento all’Art. 21 septies della legge n.241 del 1990, un commento che nel Volume in discorso è articolato in due Sezioni: la prima appunto curata dal prof. Romano (pp. 795-822) e la seconda sulle “Ipotesi tipiche di nullità” curata dalla Cons. Maria Laura Maddalena (pp. 823-837).
In realtà l’apparenza del Commento non deve ingannare il lettore, come del resto avverte il Curatore dell’opera nella Presentazione (p. XXIII), si tratta di veri e propri saggi, densi e problematici eppur non astratti né distanti dalle difficoltà quotidiane di applicazione nel reale, dal “diritto vivente”, un diritto che però non è né fluido, né soffice (soft), ma che ancora vive allo stato solido e di questo dobbiamo ringraziare gli Autori e con loro il prof. Romano.
Per semplificare il compito di un così arduo confronto ci si affiderà ad uno strumento di semplificazione per l’intelligenza dei problemi e per l’esposizione di temi complessi:  “la forma dialogica che riprende un antico genere letterario catechistico, fatto di domande e risposte” (così J. Ratzinger, all’epoca Cardinal prefetto nell’introdurre il Compendio del Catechismo della Chiesa Cattolica, Libreria editrice Vaticana, 2005 par. 4 dell’Introduzione). Si tratta di riproporre un dialogo ideale tra il maestro e il discepolo, mediante una sequenza di interrogazioni che inducono il lettore, così come chi ascolta a proseguire nella scoperta di sempre nuovi aspetti.
E non sembri irrispettoso l’accostamento ma cos’è, se non un vero e proprio catechismo dell’Azione Amministrativa, questo volume curato da Alberto Romano, nella selva sempre più fitta di vangeli apocrifi, vulgate scadenti, volumetti apologetici e valga la critica a cominciare dai miei scritti (del resto Sant’Aristide era un apologeta greco del II secolo).

2. Esiste davvero la nullità dei provvedimenti amministrativi?
E’ questa la prima domanda che occorrerà porre nell’approfondire questo delicato tema. Il dubbio è legittimo e l’interrogativo è il primo fra quelli da porsi (ed infatti lo stesso Alberto Romano se lo pone nell’incipit del suo lavoro (p. 797) perché come molto ben si dice, la giurisprudenza tende a negare, anche dopo l’entrata in vigore dell’art. 21 septies, la figura generale della nullità che resta confinata a “forma speciale, quasi derogatoria della invalidità”. E questa negazione è poi trasfusa sul piano normativo nelle previsioni processuali dell’art 31, comma 4, del Codice del processo amministrativo (di seguito anche CPA), norma scritta del resto con il massiccio concorso dei Giudici nell’ambito della Commissione governativa che ha elaborato il testo normativo.
Ebbene, la nullità esiste ci dice Alberto Romano, nonostante che come egli ben ricorda anche in dottrina sia “affiorato e affiora talvolta un orientamento secondo cui l’invalidità del provvedimento, quale che sia la gravità della sua carenza ed illegalità, non potrebbe trascendere la sua sola annullabilità; almeno quando non sconfina addirittura nella inesistenza” (p.796).

3. Ebbene il prof. Romano anticipa una prima risposta suggerendo un metodo empirico efficacissimo: “segnalare le connessioni della distinzione tra sola annullabilità e piena nullità del provvedimento” da un lato “e il riparto di giurisdizione tra giudice amministrativo e giudici” giacché in astratto al primo spetterebbe il sindacato sui provvedimenti annullabili ed al secondo l’accertamento della loro nullità. Le norme del C.P.A. sembrano vanificare la utilità di questo criterio assegnando al giudice amministrativo un’azione di nullità, ma come si dirà più avanti si tratta solo di apparenza ed anzi il metodo suggerito dal professor Romano regge anche le prove del Codice e consente di giungere al vero cuore della nullità.
Ma continuiamo con il metodo, il prof. Romano prosegue la ricerca del proprium della nullità “se non come contrappunto rispetto alla nozione di annullabilità”, in questo riconoscendo come è lo studio dei civilisti dal quale pure non si può prescindere a segnalarci questa strada (p. 798).
E partendo dalla norma che fonda “la connessione tra la violazione e la sua annullabilità”, il prof. Romano definisce al contrario “a mo’ di contrappunto le disposizioni la cui violazione ne causerà viceversa la piena nullità”. Dall’analisi della matrice dei poteri unilateriali delle amministrazioni “emergeranno con grande evidenza le conclusioni: è dalla violazione di queste norme fondamentali da parte dei provvedimenti la causa della loro radicale nullità” (p. 801).
Cosicché – continua Alberto Romano – la soluzione del problema nella prospettiva di un confronto con le radici della piena nullità, deve essere cercata nell’analisi dei caratteri di tali norme, caratteri che le specificano e che le differenziano.
Ed alla luce di questi preziosi suggerimenti di metodo anche il prof. Romano nell’affrontare “i due fondamentali problemi che ogni ricostruzione della nullità deve affrontare”, li enuncia e li sintetizza in alcune “domande essenziali” (p. 804).

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