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Azione amministrativa e procedimento. De-costruzione e prove di ristrutturazione. Bari, 13 marzo 2017. Presentazione del Convegno

di - 21 giugno 2017
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Altri contributi sono disponibili alla pagina Atti dei convegni sull’Azione amministrativa

I temi trattati in questo Convegno dai relatori illustri che ho l’onore di presentare entrano nello scrigno del diritto amministrativo che ormai da oltre venticinque anni è rappresentato dal procedimento di formazione del provvedimento.
Nell’agosto 1990 la dottrina celebrò la vittoria di una lunga battaglia e Mario Nigro, esempio di giurista meridionale profondo e colto, guidò una Commissione di giuristi a sottrarre dall’incertezza tipica delle evoluzioni pretorie del diritto giurisprudenziale le fondamenta di un diritto amministrativo in rapida crescita, componendo un complesso organico di norme che servono ad un tempo per ottenere il miglior funzionamento degli uffici rispetto alla pretesa pubblica al buon andamento che si legge nell’art. 97, co. 2 della Costituzione; e ad offrire garanzie anzitutto di partecipazione e pubblicità al cittadino, limitando con chiara disciplina la discrezionalità amministrativa mediante una scansione che va dall’obbligo generale di motivazione alla sua definizione tecnica fino alla trasparenza ed al diritto di accesso.
Tra le norme del primo tipo v’è l’art. 14 sulla Conferenza di servizi, modulo istruttorio e decisorio innovativo che ha ormai subito, com’è noto, svariate decine di modificazioni.
Sul diritto di accesso ai documenti era pronta da tempo una proposta di legge chiara e precisa, che tuttavia i Governi della Repubblica non avevano fretta di tradurre in legge: era infatti un cavallo di Troia, che avrebbe provocato molte limitazioni alla libertà di amministrare a piacimento.
L’occasione della normativa sul procedimento fu colta opportunamente per inserire quelle norme in quanto orientate a favorire la partecipazione nella parte finale della legge, il capo V.
La pregnanza di norme di questo genere, come di quelle sul novissimo diritto d’accesso, cui si aggiunsero con la l. 15/2005 per la prima volta norme sul provvedimento e la sua crisi, ha indotto il legislatore a continui aggiornamenti e riforme.
Il primo relatore che disegnerà il cantiere aperto da un quarto di secolo è Guido Corso, un maestro che non ha bisogno di presentazione e che ci onora con la sua partecipazione in questo Convegno nell’Università di Bari Aldo Moro.
In realtà, il procedimento amministrativo è un luogo di lavori in progress –forse più spesso backtracking– avviati dal 1990, che la l. 7.8.2015, n. 124 non porta a compimento: anzi, con l’intervento di Corte cost. 25.11.2016, n. 251, il procedimento torna in laboratorio seguendo il parere del Consiglio di Stato almeno in ordine alla “sanatoria” necessaria per attuare il subprocedimento legislativo dell’intesa (non del parere) con le Regioni.

Sulla relazione di Corso si innesta quella del consigliere di Stato Giancarlo Montedoro, giurista insigne di origine barese, autore di pubblicazioni fondamentali per la comprensione del diritto, che nella sua relazione illustra il metodo del legislatore (ad es., della riforma permanente), cui si giustappone l’analisi della dottrina nella “storia” del procedimento.
Si vede con chiarezza il collegamento alla tematica trattata nella prima relazione ed il suo sviluppo prezioso nella seconda.
La terza relazione di questa mattina è affidata ad Aristide Police, giurista facondo, giovane maestro, che illumina dall’alto della Torre Vergata la dottrina del diritto amministrativo.
La nullità dell’atto amministrativo e la casistica relativa è tema di alta dommatica, trattato da Alberto Romano nel suo prezioso saggio.
Police, da par suo, non ha manifestato esitazione alcuna nella scelta di un tema di questo genere.
Segue il tema spinoso della Conferenza di servizi, quale esempio di de-strutturazione dell’edificio del procedimento fonte di garanzie.
La relazione di Annamaria Angiuli, prima cattedra di Diritto amministrativo nel Dipartimento di Giurisprudenza di questa Università, è critica sulla nuova disciplina della Conferenza, come risulta dalla parziale ripresa dello stesso titolo del Convegno.
Dopo una sosta, l’avv. Fulvio Mastroviti, vicepresidente dell’UNAA, affronta l’argomento su Trasparenza amministrativa e accesso civico, ormai intriso d’interesse politico, tema che la dottrina, ne è testimonianza il saggio accurato di Anna Romano nel volume sull’Azione amministrativa, riesce a riportare nel territorio del diritto, data la rilevanza dell’argomento tra i principi generali dell’attività amministrativa in favore della partecipazione del cittadino alla cosa pubblica e della trasparenza.
Dopo gli interventi, che vedono una preziosa sintesi dei problemi dell’attività amministrativa oggi espressa da un maestro come Alberto Romano, è Fabio Merusi a concludere il Convegno, onorandolo con la sua lucida e si deve dire rara capacità di critica costruttiva che esprime un livello scientifico nel diritto amministrativo, e non solo, difficilmente raggiungibile.

* * *
Al Convegno sono presenti gli autori di una pubblicazione di saggi scientifici, coordinata da Alberto Romano, su L’azione amministrativa.
Si tratta di un volume di oltre mille pagine, edito nel 2016 sul procedimento e sul provvedimento amministrativo, in commento alla l. 7 agosto 1990, n. 241, con le connesse modificazioni sino alla l. 7 agosto 2015, n. 124, che almeno dovrebbe essere servita a ridurre per il futuro la sequela delle novelle (in disparte le conseguenze sulla legge delega, derivanti dalla sentenza Corte cost. n. 251/2016).
Carattere scientifico di ciascuno degli undici saggi, vere e proprie ricerche con radici mai superficiali ma profonde, nella dommatica -rivisitata sempre con aggiornamento critico- del diritto amministrativo.
Felice scelta, dunque, quella di un gruppo di studiosi che hanno voluto approfondire e riprendere il tema fondamentale dell’azione amministrativa all’interno delle norme organiche sul procedimento: dalla de-costruzione operata dal legislatore nei confronti di quella chiara normativa parlamentare del 1990 agli studi orientati dalla guida ideale e pratica di Alberto Romano.
Seguendo l’esempio del maestro autore del saggio sulla nullità del provvedimento, dieci giuristi hanno pubblicato insieme a lui un mirabile commento alla legge sul procedimento amministrativo, entrando in argomento mediante l’ampio accesso sistematico offerto dalla nozione generale di “azione amministrativa”[1].
La pluralità delle voci, valore assoluto in sé, non ha implicato difficoltà di coordinamento dell’opera «perché tutti hanno un’impostazione scientifica comune», dunque si tratta di «saggi sistematici nel senso: ricondotti per quanto possibile a sistema»[2][3].

Note

1.  ALB. ROMANO (a cura di), L’azione amministrativa, Giappichelli Editore, Torino, 2016.

2.  V. Presentazione di Alberto Romano.

3.  A sua volta, un “gruppo storico” di amministrativisti dell’Università di Bari ha inteso cogliere sommessamente l’occasione dell’invito alla riflessione che scaturisce dal volume indicendo un Convengo per affrontare, nella prospettiva pluralistica consueta, i temi che sono apparsi tra i più rilevanti e, ad un tempo, problematici.

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