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Débat public, referendum e la difficile composizione del dissenso alla realizzazione alle opere di rilevante impatto

di e - 22 luglio 2016
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L’efficacia del «bat public» nel processo decisionale è notoriamente abbastanza controversa.
Nell’articolo pubblicato su Apertacontrada del 7 aprile 2016[1] abbiamo illustrato il caso del nuovo aeroporto di Nantes e della conseguente dismissione dell’attuale.
Operazione impropriamente definita trasferimento dell’aeroporto di Nantes a Notre – Dame – des – Landes.
Torniamo sul caso alla luce del recente referendum svoltosi sul progetto, per interrogarci sulla procedura del «bat» oltre il caso specifico: «defaillance» della procedura o vero e proprio caso divenuto irrisolvibile?
Il ricorso al referendum può essere infatti considerato una evidente «defaillance» della procedura, ma anche il tentativo di risoluzione di un caso, appunto, divenuto irrisolvibile.
Interessante da indagare ulteriormente perché offre comunque lo spunto per altre riflessioni sull’organizzazione del sistema decisionale pubblico. Gli esiti di questo, ed i modi della partecipazione dei cittadini, o comunque dei soggetti interessati si dimostrano complessi, specie quando la decisione ha ad oggetto la realizzazione di grandi opere, di rilevante impatto ambientale e sociale.
L’ultima tappa dell’annosa vicenda della costruzione del grande aeroporto nella Loire Atlantique, della quale si è cominciato a parlare negli anni ’60, risale all’inverno scorso. L’11 febbraio il Presidente Holland aveva annunciato che si sarebbe tentata la carta del referendum per superare l’impasse nell’attuazione del progetto.
Una soluzione inedita. Il code de l’environnement non prevedeva infatti la possibilità di sottoporre a consultazione popolare scelte in materia ambientale.
L’indizione del referendum ha perciò richiesto una apposita modifica al codice.
Con ordinanza n. 2016-488 del 21 aprile 2016[2], relativa “à la consultation locale sur les projets susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement” è stato introdotto nel codice l’art. 123-20, che attribuisce allo Stato il potere di “consulter les électeurs d’une aire territoriale déterminée afin de recueillir leur avis sur un projet d’infrastructure ou d’équipement susceptible d’avoir une incidence sur l’environnement dont la réalisation est subordonnée à la délivrance d’une autorisation relevant de sa compétence, y compris après une déclaration d’utilité publique”.
Con decreto del 23 aprile, circa 1000 persone, iscritte nelle liste elettorali della Loire-Atlantique, sono state invitate a pronunciarsi sul progetto di trasferimento dell’attuale aeroporto di Nantes a Notre-Dame-des-Landes.
La decisione di promuovere un referendum non ha peraltro sopito le polemiche, sicché fin dall’inizio ha prevalso un certo scetticismo circa la capacità della consultazione di risolvere il conflitto tra oppositori e sostenitori del progetto [3].
Il decreto del 23 aprile 2016 è stato comunque impugnato davanti al Conseil d’Etat con ricorsi di sospensione e di annullamento
Alcune delle questioni giuridiche sollevate dai ricorrenti e sulle quali il Consiglio di Stato si è già pronunciato, con una decisione del 20 giugno scorso, presentano un notevole interesse.
La prima riguarda la tempestività della consultazione. I ricorrenti hanno fatto osservare che la dichiarazione di pubblica utilità dei lavori necessari alla sua realizzazione è stata emessa già nel 2008; le autorizzazioni richieste sono state rilasciate; la convenzione tra lo Stato e la società incaricata della costruzione e gestione dell’aeroporto è stata sottoscritta. In altre parole, il progetto è sostanzialmente deciso e questa circostanza rende priva di significato la consultazione, che non potrebbe influenzare l’esito del procedimento.
Il Governo si è difeso sostenendo che il procedimento di approvazione dei lavori non sarebbe ancora completo. Il sito, sede del futuro aeroporto, rappresenta infatti l’habitat ideale di una rara specie di roditori (campagnol amphibie). Tale circostanza rende necessaria una ulteriore autorizzazione da parte del Ministero dell’ambiente, che non è stata ancora rilasciata, e legittima pertanto l’indizione del referendum.
Senza tirare in ballo la questione del campagnol amphibie, il Consiglio di Stato ha ritenuto infondato il motivo. La tesi dei supremi magistrati amministrativi è che – ai sensi dell’art. 123-20 – lo Stato può indire il referendum anche quando non è più necessaria nessuna autorizzazione e anche quando il progetto è già stato dichiarato di pubblica utilità. L’esito della consultazione può infatti permettere allo Stato di confermare la sua scelta, e quindi decidere di dare attuazione al progetto, o di rinunciarvi.
Il secondo motivo di impugnazione investe la formulazione del quesito referendario. Questo è stato espresso nei termini seguenti: “Etes-vous favorables ai projet de transfert de l’aéroport de Nantes-Atlantique sur la commune de Notre-Dame-des-Landes?”.
Secondo i ricorrenti, la formulazione è ambigua e tale da indurre in errore gli elettori. Questi sono stati chiamati ad esprimersi sul trasferimento dell’aeroporto, mentre non si tratta propriamente di trasferimento perché il progetto non prevede la soppressione completa del traffico nel vecchio aeroporto di Nantes. Inoltre i contenuti dell’opera che si intende realizzare non sarebbero chiari. I progetti di cui si discute sono almeno due. Quello del 2008, che prevede due piste e quello del 2016, che ne prevede una sola.
Le considerazioni, che hanno indotto il Consiglio di Stato a rigettare anche questo motivo, sono essenzialmente in punto di fatto. La sentenza sottolinea come il progetto, al quale il referendum si riferisce, è quello già oggetto della dichiarazione di pubblica utilità nel 2008 e pubblicato sul sito della Commission nationale du débat public. Il dossier, che è stato messo a disposizione degli elettori definisce in termini inequivocabili le principali caratteristiche dell’opera, così come chiarisce che il nuovo aeroporto sarebbe destinato ad accogliere i voli di linea, mentre il vecchio aeroporto di Nantes sarebbe conservato per un uso strettamente finalizzato alle esigenze logistiche del polo industriale aeronautico. Quindi i termini della questione sottoposta agli elettori sono chiari e tali da non compromettere “la sincèrité du scrutin organisé par le décret attaqué”.
L’ultimo motivo di ricorso riguarda il perimetro della consultazione. La scelta di chiamare alle urne solo gli elettori del dipartimento della Loire Atlantique, in maggioranza favorevoli al progetto secondo i sondaggi, è stata criticata dagli oppositori, i quali hanno fatto notare come il progetto è sempre stato presentato come di interesse regionale o addirittura nazione e che la dichiarazione di pubblica utilità è stata adottata dallo Stato.
La questione era stata poi risolta dall’art. 123-21 del code de l’environnement (introdotto dall’ordonnance del 21 aprile). L’art. 123-31 fa coincidere il perimetro della consultazione referendaria con quello dell’inchiesta pubblica o delle inchieste pubbliche, cui lo stesso progetto è stato sottoposto. L’inchiesta pubblica si estende ai comuni indicati nella decisione di apertura. La norma precisa poi che nel caso in cui il capoluogo di un dipartimento è stato anche designato come luogo di inchiesta, il referendum coinvolge gli elettori dei comuni inclusi in questa circoscrizione. Nessuna estensione del perimetro del referendum è contemplata invece nel caso in cui il capoluogo del dipartimento sia altresì capoluogo di regione.

Note

1.  Per una breve cronistoria della vicenda, vedi f. karrer e a. scognamiglio, Débat public all’italiana, ovvero come mutuare nozione senza innovare comportamenti, in questa Rivista, 7 aprile 2016.

2.  Ordonnance n° 2016-488 du 21 avril 2016 relative à la consultation locale sur les projets susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement.

3.  Vedi Le Monde, 24 giugno 2016, Notre-Dame-des-Landes: le scrutin éteindra-t-il le conflit?

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