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Esiste il bail-in negli Stati Uniti?

di - 2 marzo 2016
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L’entrata in vigore del bail-in nell’Unione Europea induce a chiedersi se tale procedura sia in vigore nel paese al quale si guarda con particolare interesse – gli Stati Uniti – per molti motivi, non da ultimo perché lì la grande crisi finanziaria ha avuto origine e lì c’è stata la prima ampia risposta del legislatore, il Dodd-Frank Act 2010. Occorre premettere che negli Stati Uniti le depository institutions (banche di deposito) hanno una disciplina specifica in virtù della natura monetaria delle loro passività, entro il gruppo finanziario del quale eventualmente fanno parte.

Il Dodd-Frank Act ha introdotto nuove importanti regole sulla gestione del fallimento di intermediari finanziari non bancari, ivi incluse le bank holding companies, la cui disciplina era carente, mantenendo tuttavia la preesistente disciplina per le banche. Per quanto qui interessa, la crisi della banca come sopra intesa continua a essere gestita dalla FDIC, che si attiene alle norme del Federal Deposit Insurance Act. Gli esborsi della FDIC nella gestione delle crisi avvengono a valere sulle risorse del fondo assicurativo, il DIF, costituite dai premi versati dalle banche aderenti e dai proventi del loro investimento. Al quesito se la FDIC sia tenuta per le banche ad applicare il bail-in secondo una normativa analoga all’europea BRRD la risposta è negativa, tuttavia con alcune qualificazioni:

  • Secondo la common law anglo-sassone, non c’è una netta distinzione fra creditori e depositanti. Tuttavia, dall’inizio degli anni ’80, e’ stato seguito il criterio della depositor preference, che significa che nella liquidazione della banca i depositi, assicurati e non, sono anteposti agli altri creditori. Tale preferenza e’ stata nel 1993 confermata dall’Omnibus Budget Reconciliation Act.
  • La FDIC “riceve” in amministrazione la banca fallita (receivership) e ha l’alternativa fra la restituzione dei depositi entro il limite assicurato (payout) e chiusura della banca, oppure la cessione della banca ad altra banca (purchase and assumption); questa cessione può avvenire con o senza l’assistenza della stessa FDIC, può riguardare tutta la banca o parte di essa. Con la whole bank transaction l’acquirente assume tutte le passività, anche non assicurate; con la clean bank transaction assume solo quelle assicurate, mentre la FDIC riceve i depositi non assicurati. Nel fallimento della banca, i depositanti non assicurati e non rimborsati ricevono certificati, che danno diritto ai titolari di partecipare a quanto ottenuto dalla liquidazione delle attività.
  • In tali scelte alternative, la FDIC deve seguire il criterio della least costly strategy, con riferimento ai costi che essa deve sopportare seguendo le diverse alternative. La whole bank transaction, in sostanza la tutela di tutti i depositanti, può avvenire solo se tale criterio sia rispettato. Occorre precisare che l’assunzione dei depositi anche non assicurati da parte di altra banca può escludere i cd brokered deposits (v. sotto).
  • Non c’è quindi una regola automatica che imponga l’internalizzazione delle perdite fino a colpire i depositanti non assicurati, ma neppure l’impegno a un loro salvataggio da parte della FDIC. La FDIC precisa inoltre di “non ricevere alcun denaro federale [pubblico]. Solo le istituzioni assicurate finanziano le sue operazioni”.
  • La full faith and credit del governo degli Stati Uniti è stata legalmente prevista dal Competitive Equality Banking Act 1987. Questa legge fu la prima reazione alla crisi sistemica delle “casse di risparmio” (Savings and Loan associations). La full faith and credit viene in considerazione nel caso in cui, in una crisi sistemica, la FDIC stia esaurendo le sue risorse, il DIF. Essa non è da intendere come sostegno pubblico in caso di crisi di singoli istituti. Il depositante – tranne che nella malaugurata ipotesi di una crisi bancaria di proporzioni colossali – non può quindi contare su tale full faith and credit se la sua banca è in difficoltà. Si ricorda infine che la FDIC può prendere a prestito somme dal Tesoro, entro un limite prestabilito.

Nel periodo 2008-2015 il numero delle banche e’ sceso da circa 8600 a circa 6300. I fallimenti sono stati 515: 2008, 25; 2009, 140; 2010, 157 (il massimo); 2011, 92; 2012, 51; 2013, 24; 2014, 18; 2015, 8.

Il fallimento con deposit payout (con perdite per i depositanti non assicurati) ha riguardato solo 26 banche, mentre il resto dei fallimenti è stato gestito con la purchase and assumption da parte di altra banca. In 9 casi la banca acquirente si è assunta solo i depositi assicurati. Nei restanti 480 la banca acquirente si è assunta tutti i depositi, anche non assicurati, talora escludendo i brokered deposits (questi sono depositi che la banca acquisisce attraverso un soggetto terzo rispetto alla banca e al depositante, una prassi seguita ad esempio quando la banca è in forte espansione e necessita di più depositi per finanziare la sua attività). Quanto alle assumption, nel corso del periodo si e’ assistito a un passaggio dall’assunzione dei soli depositi assicurati (tutti e 9 i casi sono del 2008-09) all’assunzione di tutti i depositi, anche non assicurati. Dal 2010, a parte i pochi casi di deposit payout, tutte le purchase and assumption hanno riguardato tutti i depositi (con la specificazione appena detta riguardante i depositi brokered).

Diverso dal caso del fallimento e’ quello delle transazioni assistite dalla FDIC (open bank assisted transactions), caratterizzate dal fatto che la banca in crisi non fallisce. Esse sono state solo 13, ma hanno coinvolto nel 2008 alcune tra le maggiori banche degli SU (la parte bancaria del gruppo di loro appartenenza), quando c’era un rischio sistemico. Infatti, in termini di valore, le attività totali delle banche assistite, restando in vita, sono state pari a 3223,5 mld; quelle delle banche fallite a soli 671,1 mld. In questi casi di rischio sistemico, ogni costo che eccede l’importo che sarebbe stato sostenuto applicando il criterio della least cost resolution va recuperato dalla FDIC mediante un contributo speciale a carico di tutte le banche assicurate.

Le perdite nette stimate per la FDIC sono state, nel periodo 2008-2015, di 73,2 mld per i fallimenti. Per le transazioni assistite la cifra non e’ disponibile[1].

Note

1.  La fonte è il sito web della FDIC

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