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Luci ed ombre nel salvataggio di quattro banche in crisi

di - 17 febbraio 2016
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Sommario: 1. La direttiva BRRD nella difficile prospettiva di nuovi equilibri di mercato. – 2. Soluzione delle crisi bancarie: la complessa transizione dal sistema procedimentale domestico al ‘SRM’. – 3. Segue: la mancata rispondenza alla logica di un’armonizzazione minimale. – 4. Alcune considerazioni sulla tecnica del bail-in. – 5. Conclusioni.

1. Un’attenta lettura dei provvedimenti normativi europei contenuti nella direttiva BRRD e nel Reg. 806/2014, nonché nei decreti legislativi di recepimento 180 e 181 del 2016, deve muovere dalla considerazione che il regolatore europeo, nella definizione del complesso disciplinare concernente il superamento e la gestione della crisi degli intermediari bancari, ha riguardo ad una visione di mercato decisamente diversa rispetto a quella cui faceva riferimento la normativa vigente in Italia fino a tutto il 2015. Più in particolare, sembra che il legislatore europeo presupponga l’esistenza di un mercato maturo ed efficiente, tale da rinvenire al proprio interno, in caso di crisi, i rimedi necessari per il superamento di quest’ultima (*).
È evidente come a fondamento di una costruzione siffatta si rinvenga una logica liberistica di stampo neoclassico che – pur non escludendo la necessità di adeguate forme di intervento pubblico (i.e. l’applicazione di un apparato disciplinare proteso all’incremento dell’efficienza dei ‘soggetti abilitati’ ed al conseguimento di un elevato grado di trasparenza delle relative condotte) – appare poco in linea con le modalità in cui attualmente trova esplicazione il rapporto banca-cliente. Il presupposto su cui si fonda l’azione del legislatore è, infatti, l’esistenza di condizioni ottimali di mercato, idonee cioè a consentire livelli di informazione degli operatori economici e degli investitori talmente approfondite da orientarli, in maniera consapevole, verso banche di sicuro affidamento (per quanto riguarda la loro «sana e prudente gestione») e, dunque, lontane da qualsivoglia prospettiva di dissesto.
In tale premessa, può ritenersi che la regolazione in parola abbia ipotizzato un ambiente economico-finanziario particolarmente resiliente, nel quale in caso di crisi degli appartenenti al settore è possibile, comunque, individuare rimedi adeguati a contrastarla; misure che, peraltro, non comportano il coinvolgimento dei taxpayers ovvero forme di socializzazione delle perdite (previo ricorso ad «interventi di ristoro» a favore delle banche cessionarie delle «attività e passività» degli enti creditizi sottoposti a procedure di risoluzione applicabili in presenza di patologie aziendali). Ne consegue l’esigenza di analizzare la portata innovativa dei menzionati provvedimenti normativi avendo riguardo alla realtà sopra descritta, nella quale la gran parte dei risparmiatori dovrebbe essere in grado di orientarsi verso operatori finanziari meritevoli della fiducia loro attribuita a seguito di valutazioni responsabili; e ciò, individuando, in un primo momento, la solidità economico-patrimoniale di questi ultimi, per poi effettuare scelte negoziali adeguate alle aspettative di rendimento correlate alla profilatura di rischio attribuita ai risparmiatori dalle banche in sede di negoziazione.
Si delinea, per tal via, un contesto sistemico nel quale il mercato dovrebbe consentire che solo una contenuta parte degli investitori si rivolga ad imprese bancarie di dubbia stabilità e, dunque, caratterizzate da inadeguate forme gestionali che, per un verso, è causa di perdite cui spesso consegue il rischio di un possibile dissesto, per altro le espongono a subire (in modalità più rilevanti rispetto alla generalità degli appartenenti al settore del credito) gli impatti negativi delle turbolenze finanziarie determinate da situazioni di crisi globale e/o dei debiti sovrani. È evidente come, a monte di una costruzione ordinatoria siffatta, deve configurarsi la presenza di una categoria di operatori pienamente consapevoli delle scelte di mercato da essi effettuate; consapevolezza che trova espressione nelle opzioni praticate con riguardo vuoi agli intermediari presenti in quest’ultimo (rischio di controparte), vuoi ai prodotti finanziari oggetto d’investimento (rischio di regolamento).
Da qui la necessità di liberare il mercato da fattori che possono alterarne l’equilibrio ed il corretto funzionamento. In particolare, viene in considerazione l’opportunità di introdurre modifiche strutturali che consentano di eliminare possibili interferenze di carattere politico ovvero discrasie funzionali ascrivibili alla specificità degli assetti proprietari di taluni enti creditizi presenti nel nostro ordinamento finanziario. Mi riferisco, in primo luogo, al caso delle ‘partecipazioni’ detenute dalle cd. ‘fondazioni bancarie’ le quali tuttora – grazie all’utilizzo di alcune clausole statutarie (ad esempio: quella relativa al ‘voto di lista’, introdotto dalla legge n. 474 del 1974 e reso obbligatorio per l’elezione degli esponenti delle società quotate dalla l. n. 262 del 2005) – riescono ad esercitare un’influenza dominante sulle banche italiane maggiormente significative[1]. Ed invero, la regolazione non ha tenuto conto che finalità prioritaria della gran parte delle ‘fondazioni’ in parola è la gestione degli enti creditizi partecipati; donde il significativo grado d’incidenza esercitato su questi ultimi (al fine di assicurarsi il flusso reddituale necessario per la realizzazione dei loro scopi istituzionali). Per converso, in vista della realizzazione di un mercato realmente libero da interferenze, dovrebbe finalmente essere fatta chiarezza sull’annosa questione del rapporto tra politica e finanza, la quale presenta a tutt’oggi lati oscuri, da chiarire senza ulteriori indugi.
Sotto altro profilo, viene in considerazione la scarsa competitività che tuttora connota il settore creditizio, anche per la problematicità riconducibile in prospettiva a talune riforme della morfologia degli appartenenti al nostro ordinamento finanziario. Si pensi, in particolare, alla tendenza del regolatore speciale a privilegiare la grande dimensione aziendale, come sembrerebbe evincersi dal d.l., approvato dal Consiglio dei ministri il 10 febbraio 2016, recante tra l’altro «misure urgenti concernenti la riforma delle banche di credito cooperativo» nelle quali è prevista «l’adesione a un gruppo bancario cooperativo … condizione per il rilascio dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività bancaria in forma di banca di credito cooperativo» (art. 1, comma primo). C’è da chiedersi, infatti, quale possa essere l’incidenza della sostanziale forma di concentrazione soggettiva (cui l’ipotizzabile costituzione di un ‘unico gruppo’ inevitabilmente darebbe vita) sull’osservanza della regolazione antitrust, atteso che la presenza sul mercato di un nuovo, grande ente creditizio (da annoverare, per dimensioni, al terzo posto tra quelli del nostro Paese) lascia intravedere la possibilità di un’alterazione dell’attuale equilibrio concorrenziale.
La questione è nel suo complesso riconducibile al dibattito teorico fra i sostenitori e i detrattori della teoria dei mercati efficienti, che ci porterebbe lontano[2]. Giova qui forse ricordare che la stessa Commissione nega implicitamente l’efficienza intrinseca dei mercati quando pone in essere interventi regolamentari della portata della nuova direttiva sui mercati e gli strumenti finanziari (cd. MiFID2), la quale – inter alia – rafforza la disciplina sulla protezione degli investitori con l’intento di porre rimedio alle ineliminabili asimmetrie informative che caratterizzano gli scambi sui mercati, soprattutto quelli retail.

(*) Testo della relazione svolta nel convegno “Salvataggio bancario e tutela del risparmio”, organizzato dall’Università degli Studi di Trento (12 febbraio 2016).

Note

1.    Da segnalare, al riguardo, la possibilità prevista in alcuni statuti consentita alla “lista di maggioranza” (anche relativa, vale a dire quella che in assemblea ottiene il maggior numero di voti) di nominare la quasi totalità dei componenti degli organi amministrativi e di controllo (v. sul punto il disposto dell’art. 23 dello statuto di Banca Intesa); in argomento cfr. CAPRIGLIONE , La governance bancaria tra interessi d’impresa e regole prudenziali, in Riv. trim. dir. econ., 2014, I, p. 98 ss.

2.    La nota teoria dei mercati efficienti proposta da FAMA nel 1970 (cfr. Efficient Capital Markets: A Review of the Theory and Empirical Work, in Journal of Finance, 25[2], pp. 383-417), riconduce detta prerogativa dei mercati al livello dell’informativa disponibile che interagisce sulla parità di condizioni degli investitori. Recentemente, l’efficient markets hypothesis (EMH), eleborata da Fama, è stata rivisitata in chiave critica, tra gli altri, da SHLEIFER, Inefficient Markets: An Introduction to Behavioral Finance, New York, 2000; FARMER et al., The Inefficient Markets Hypothesis: Why Financial Markets Do Not Work Well in the Real World, NBER working paper 18647, 2012. Tali analisi, fondate sulle evidenze empiriche, orientano verso realtà economiche caratterizzate dalla scarsa efficienza dei mercati: quest’ultima viene ricondotta a cause variegate e non solo a strategie di trading, cui per solito si ricollega la possibilità di attivare vantaggiose forme di arbitraggi. Consegue la proposizione di una necessaria adesione alle regole della cd. finanza comportamentale, che promuove condotte significativamente rivolte alla realizzazione di un mercato che si connota per una durevole efficienza.

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