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Il processo di Vienna per la Siria: quali prospettive?

di - 19 gennaio 2016
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L’intervento militare della Federazione Russa in Siria, lanciato il 30 settembre scorso, ha fatto molto discutere circa le sue ragioni. Ma una strategia, specialmente una buona strategia, raramente ha uno scopo unico.
Non c’è dubbio che la dirigenza russa, sotto la guida del presidente Putin, sia ansiosa di recuperare un ruolo mondiale analogo a quello dell’Unione Sovietica. D’altra parte, è anche vero che l’intervento in Siria mira a rafforzare la sicurezza interna della Russia (a fronte della presenza di un forte stuolo ceceno nei gruppi jihadisti che combattono fra Siria e Iraq); a onorare la vecchia alleanza con la Siria (un alleato chiave nella costellazione dei rapporti russi nella regione); a sostenere le vendite di armi e impianti nucleari ad alleati, amici e clienti (vendite di grande rilevanza per il bilancio dello stato russo); più in generale, a rafforzare il ruolo della Russia in Medio Oriente.
A fronte di questa molteplicità di fini generali, l’intervento militare russo in Siria è stato però effettuato – come ha sottolineato Vitalij Naumkin – per perseguire un obbiettivo politico immediato: imporre una nuova realtà sul terreno militare così da costringere le varie parti in presenza a riconsiderare le condizioni di una soluzione politica alla crisi. Infatti, già un mese dopo l’inizio dell’intervento militare, Mosca ha promosso una nuova iniziativa diplomatica di pace, che ha preso il nome di Processo di Vienna, affiancando alle iniziative militari un’iniziativa diplomatica di pace[1].
Commentare questa iniziativa e valutarne le prospettive è lo scopo di questa nota.

Il Processo di Vienna e il suo percorso
Su iniziativa russa, dopo una prima sessione il 30 ottobre, si è riunito il 14 novembre a Vienna sotto l’egida delle Nazioni Unite il neonato “International Syria Support Group”, ISSG, al quale partecipano i comprimari esterni della crisi, Arabia Saudita, Iran, Russia, Turchia e Stati Uniti, affiancati dalla Lega degli Stati Arabi, dall’Unione Europea e da un gruppo di paesi più o meno coinvolti che comprende Cina, Egitto, Emirati Arabi Uniti, Francia, Germania, Giordania, Iraq, Italia, Libano, Oman, Qatar e Regno Unito.
Il percorso diplomatico delineato dall’ISSG riprende alcuni aspetti della transizione ad un nuovo assetto politico consensuale a suo tempo indicati nel Comunicato della conferenza di “Ginevra 1” (30 giugno 2012). Riprende anche il tema della lotta al “terrorismo” affrontato nella conferenza di “Ginevra 2”. Non riprende, però, la questione che ha impedito alle “road maps” delle due conferenze precedenti di essere poste concretamente in atto e cioè il ruolo nella transizione di Bashar Assad, della sua cerchia e, quindi, del regime. La questione, anche se non dismessa, è stata accantonata. È questo un punto cruciale. Prima di ritornare sul suo significato e le sue implicazioni, occorre vedere  in dettaglio la “road map” e gli obbiettivi delineati dalla conferenza di Vienna e infine adottati il 18 dicembre 2015 dal Consiglio di Sicurezza dell’ONU nella risoluzione 2254[2].
Il percorso prevede tre fasi. La prima riguarda la costituzione delle parti destinate a negoziare, in particolare l’identificazione – da condividere da parte dell’ISSG e dell’ONU – dei gruppi di opposizione siriani che, considerati come “terroristi”, resteranno esclusi dal Processo. La riunione di Vienna del 14 novembre ha affidato l’istruttoria di tale identificazione alla Giordania con l’obbiettivo di chiuderla alla fine del 2015. In realtà, le riunioni che l’ISSG ha tenuto a New York al Lotte Palace Hotel, a lato e dopo la sessione del Consiglio di Sicurezza del 18 dicembre, non hanno messo capo a nessun accordo, onde l’intera gestione dei contatti, la costituzione delle parti e l’avvio del negoziato sono passati nelle mani dell’ONU – dell’ambasciatore Staffan de Mistura, inviato speciale per la Siria. Questi ha fissato l’inaugurazione del negoziato per il 25 gennaio 2016.
Se questa fase preliminare si concluderà positivamente, la fase successiva riunirà sotto la guida dell’ONU i rappresentanti nominati dal governo siriano e dai gruppi di opposizione (come prescelti in seno all’ISSG), che inizieranno i negoziati con l’obbiettivo di  mettere in moto “un processo a guida siriana che, entro sei mesi, dovrà mettere in piedi un sistema di governo realizzabile, inclusivo e non settario, nonché stabilire un calendario e un processo per la redazione di una nuova costituzione.” L’ISSG ha sottolineato che nel negoziato le opposizioni dovranno agire come un’unica delegazione; inoltre, le delegazioni dovranno impegnarsi affinché sia realizzata una Siria unita, indipendente, territorialmente integra e priva di caratteri settari, non vengano sbandate le strutture dello stato siriano (l’amministrazione, le forze armate, etc.), e siano protetti i diritti di tutti i siriani indipendentemente dalla loro appartenenza etnica e religiosa.
Nella fase finale, entro 18 mesi, si dovrebbero tenere sotto la gestione dell’ONU libere e regolari elezioni secondo quanto stabilito nella costituzione che nel frattempo sarà stata redatta ed approvata.
Occorre aggiungere che le deliberazioni dell’ISSG mettono in rilievo la necessità che il processo politico-costituzionale si sviluppi nel quadro di un “cessate il fuoco” comprensivo (anche se dovesse risultare dalla sommatoria di diversi e non necessariamente simultanei “cessate il fuoco” locali). Per questo prevedono che, sin dal  gennaio 2016, sotto gli auspici dell’ONU, inizierebbero i passi necessari alla sua attuazione. Il “cessate il fuoco” non riguarderà le operazioni verso l’ISIS e i gruppi “terroristi” come definiti dalla lista “giordana”. I membri individuali dell’ISSG si sono impegnati a promuovere il “cessate il fuoco” presso quei gruppi su cui hanno influenza, una disposizione di estrema importanza nell’ambito di un conflitto che si è sviluppato essenzialmente come guerra di “proxies”. Alla fine della seconda fase, perciò, dovrebbe esserci un esecutivo condiviso nonché uno stato di “cessate il fuoco” generalizzato alle parti e al territorio da esse controllato.
Va infine ricordato che i membri dell’ISSG si sono impegnati, sin dall’inizio dell’intero Processo, ad attuare misure di fiducia – in particolare l’accesso umanitario secondo la Risoluzione UNSCR 2165 – a favorire il ritorno dei rifugiati e ad impedire l’impiego di armi di distruzione indiscriminata (come le “barrel bombs” del regime).

Difficoltà nel percorso avviato a Vienna
Potrà l’iniziativa di Mosca avviare effettivamente a soluzione la crisi siriana? La strategia della Russia è stata molto brillante nel superare lo stallo diplomatico e mettersi alla testa del Processo, ma le prospettive di successo appaiono piuttosto incerte. È su queste prospettive che intendiamo ora soffermarci.
Di primo acchito, appaiono fortemente divisive due questioni: (a) la selezione fra i gruppi dell’opposizione siriana in base al criterio del “terrorismo” e (b) il ruolo di Assad e della sua cerchia nell’ambito del Processo. Quest’ultima questione è quella più spinosa ed è la stessa che ha fatto naufragare tutti i tentativi precedenti.

La selezione dei gruppi – I membri dell’ISSG sono concordi nel considerare come organizzazioni a carattere terroristico l’ISIS[3] e Jabhat al-Nusra li-Ahl ash-Sham (Fronte di Supporto del Popolo della Siria; più una sua piccola frazione scissionista, Jund al-Aqsa – i Soldati di al-Aqsa) che com’è noto si collegano ad al-Qaida.

Note

1.  L’iniziativa a breve del processo di Vienna resta tuttavia coerente con la molteplicità di fini a più lungo termine. In primo luogo, bilanciando l’intervento militare con una forte iniziativa diplomatica, la Russia evita di marcare il suo profilo di parte e si presenta come una potenza globale pronta ad esercitare nella regione un ruolo egemone simile a quello che hanno tradizionalmente giocato gli Stati Uniti, in particolare a partire da Kissinger (Vitalij V. Naumkin, direttore dell’Istituto di Studi Orientali dell’Accademia Russia delle Scienze, è citato da Marc Champion, “Putin’s Endgame in Syria”, Bloomberg View, 22 ottobre 2015, in http://www.bloombergview.com/articles/2015-10-22/putin-s-endgame-in-syria). In secondo luogo, va osservato che, offrendo una possibilità di soluzione alla crisi, l’iniziativa russa in Siria promuove un avvicinamento con gli stati europei. Questi, sempre più seriamente colpiti in termini di rifugiati e terrorismo – e mentre il loro maggior alleato americano mantiene un atteggiamento di distacco dalla crisi in Siria – hanno particolare interesse e urgenza affinché la crisi sia posta sui binari di una qualche soluzione. Un successo della Russia in Siria potrebbe avvicinare gli europei a Mosca e portare ad un ammorbidimento delle sanzioni ucraine se non alla ripresa di fruttuose relazioni.

2.  Il percorso delineato dalla conferenza di Vienna è descritto in una sorta di verbale che si può leggere in http://eeas.europa.eu/statements-eeas/2015/151114_03_en.htm: “Statement of the International Syria Support Group”. Il documento riprende la “Final Declaration on the results of the Syria Talks in Vienna as agreed by participants” (http://eeas.europa.eu/statements-eeas/2015/151030_06.hym) e il documento , presentato dal governo russo ma non pubblicato, i cui contenuti essenziali sono stati resi noti dalla Reuters (http://www.reuters.com/article/2015/11/10/us-mideast-crisis-syria-draft-idUSKCN0SZ2F720151110#wSKY5bhg55DQs1ZD.99).

3.  L’ISIS (Stato Islamico della Siria – o “Sham”) o ISIL (Stato Islamico dell’Iraq e del Levante) si è successivamente autodenominato tout court “Stato Islamico”. È prevalentemente indicato come ISIS oppure con l’acronimo in arabo “Da’esh”.

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