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La partecipazione ambientale e l’istituzione di Parchi naturali (TAR MILANO sezione II n. 388 del 4.2.2015)

di - 8 gennaio 2016
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La pronuncia
Al di là delle dichiarazioni di principio, quanto è ampio il riconoscimento del principio di partecipazione in materia ambientale? Il principio può essere applicato a procedimenti nei quali partecipazione non è prevista? Quanto sono attuali alcune pronunce giurisprudenziali che negano la partecipazione?
La recente sentenza n. 388 del 2015 del TAR di Milano, sez. II, avente ad oggetto l’istituzione del “Parco naturale Gonfolite e Forre dell’Olona”[1], su aree di proprietà di un privato, nel negare l’obbligatorietà della comunicazione di avvio del procedimento, ripropone al dibattito la questione.
La ricorrente ha impugnato l’atto istitutivo del Monumento naturale, all’interno del quale è stata individuata la Gonfolite[2], in quanto le avrebbe impedito la realizzazione di un suo personale progetto e di ogni altro possibile utilizzo.
Contrariamente, i giudici del TAR hanno ritenuto che il vincolo posto dalle autorità locali fosse da considerarsi come mero atto di pianificazione e programma, respingendo sia l’impugnazione della normativa regionale[3], sia l’eccezione concernente la violazione di legge sub specie di principi in materia di partecipazione.
Tralasciando il primo motivo, secondo i giudici l’assunto della ricorrente non trova fondamento in quanto gli atti di tutela del paesaggio e dei beni ambientali, aventi natura di accertamento di valore pubblico, sono “adeguatamente motivati con l’individuazione del bene da proteggere”, risultando atti di pianificazione di settore finalizzati alla tutela paesistica – ambientale, i quali non necessiterebbero quindi di approfondita motivazione.
Ulteriormente il TAR ha escluso che alla ricorrente dovesse essere data comunicazione formale dell’istituzione del parco naturale, nonostante la proprietà del terreno: le ragioni sono da ricercarsi nella natura conformativa della destinazione paesistico – ambientale dei terreni che, a differenza dei procedimenti espropriativi, non comporta l’obbligo della comunicazione dell’avvio del procedimento al proprietario dei medesimi, secondo quanto previsto dalla legge regionale della Lombardia n. 86/1983.
La questione merita forse qualche approfondimento.

Il quadro generale
I principi di partecipazione in materia ambientale, già presenti nella Dichiarazione di Rio sull’Ambiente e lo sviluppo[4] del 1992[5] sono stati ripresi e ufficializzati nella Convenzione di Aarhus[6] nel giugno del 1998, nella quale per la prima volta si sono affrontate, in maniera organica e completa, le tematiche della partecipazione e dell’accesso alle informazioni e alla giustizia: le parti firmatarie della Convenzione hanno riconosciuto il diritto di accesso alle informazioni ambientali, di partecipazione del pubblico al processo decisionale e di accesso alla giustizia in materia ambientale.
La particolarità risiede nella possibilità data a tutti i cittadini interessati di avere informazioni, anche senza specifico motivo connesso, in virtù dell’interesse generale caratteristico della materia ambientale; chiunque può quindi richiedere documentazione in merito o informazioni e dati di cui l’amministrazione è depositaria, la quale non può rifiutarsi nel fornirle se non per specifici casi previsti, quali, a titolo esemplificativo in materia di sicurezza e incolumità o in caso di richieste eccessivamente generiche[7].
La ratio del diritto di richiedere informazioni è ricavabile dall’art. 1 della Convenzione, secondo cui in questo modo è possibile tutelare il diritto delle persone e anche, contemporaneamente, delle generazioni future, permettendo lo sviluppo di un ambiente salubre e del benessere necessario per gli attuali e futuri bisogni, attraverso una attenta e responsabile conoscenza delle situazioni che attualmente ci circondano. Inoltre la divulgazione delle informazioni permette anche di poter agire in maniera preventiva e cautelativa rispetto al deterioramento di una risorsa ambientale, facilitando una maggior forma di consapevolezza collettiva[8], essenziale per una reale tutela dell’ambiente circostante.
Le parti firmatarie della Convenzione, tra cui l’Italia come singolo membro, ma anche l’UE che l’ha personalmente fatta propria con le direttive 2003/4/CE e successive[9] e con la decisione del Consiglio 2005/370/CE, si sono impegnate nel mettere a disposizione, per mezzo delle autorità competenti, tutte le informazioni utili, anche in assenza di un preciso interesse al riguardo della parte richiedente.
All’interno del quadro normativo italiano, ciò differenzia la richiesta di informazioni ambientali dal normale iter di accesso agli atti amministrativi, regolato dalla legge 241/1990, secondo la quale, nell’art. 22, lettera b), è indicato che l’accesso ai documenti è consentito ai soggetti portatori di specifici interessi in relazione all’atto, che abbiano un interesse collegato che sia concreto, diretto e attuale. L’obbligo di dimostrare l’interesse giuridicamente rilevante non è invece richiesto in materia ambientale, essendo permesso a qualunque[10] soggetto la richiesta di documenti e anche di semplici informazioni: il Codice dell’Ambiente riporta il principio all’interno dell’art. 3 sexies del D. Lgs n. 152 del 2006[11].
Ugualmente esso è riportato all’interno della direttiva 2003/4/CE[12].
La partecipazione ai procedimenti amministrativi o ambientali si concretizza a partire dalla comunicazione dell’avvio del procedimento, attraverso la quale l’amministrazione preposta indirizza al soggetto destinatario del provvedimento, nei cui riguardi si concretizzeranno effetti diretti, le informazioni utili affinché quest’ultimo possa essere in grado di prendere conoscenza e di produrre eventuale memorie dal proprio punto di vista.
La comunicazione è prevista sia dall’art. 7 della citata legge n. 241 del 1990, sia dagli art. 14 del Codice dell’Ambiente in merito al procedimento della VAS, sia dall’art. 41 del medesimo Codice in merito al procedimento di VIA[13]: i procedimenti i cui effetti possano avere ripercussioni su soggetti terzi devono essere comunicati, al fine di permettere una maggiore partecipazione nella formulazione dell’atto o del piano/programma in questione.
Per i piani e i programmi la comunicazione dell’avvio del procedimento è però individuata con la pubblicazione di un avviso sulla Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana, o nel bollettino ufficiale della regione, con tutte le indicazioni di contenuto indicate per legge; riprendendo il già citato art. 3 sexies del d. lgs 152 del 2006, anche in materia di diritto di accesso alle informazioni e di partecipazione è richiesto all’autorità competente, nel caso di piani e programmi da elaborare, la pubblicazione all’interno del proprio sito web, ferme tutte le informazioni di contenuto necessarie per individuare l’autorità competente, e le modalità dettagliate per una più attenta consultazione.

Note

1.  Maggiori informazioni a riguardo sono riscontrabile sul sito internet ufficiale del Parco Locale d’Interesse Sovracomunale Rile Tenore Olona: http://www.parco-rto.it/parco/gonfolite.php

2.  Con la denominazione informale di “Gonfolite lombarda” si intende l’insieme di formazioni rocciose datate nel periodo corrispondente all’Oligocene e al Miocene inferiore, affiorate principalmente al bordo padano della catena delle Alpi, tra le città di Como e Varese. In un primo periodo di studi si riteneva che la natura della gonfolite derivasse dallo smantellamente dell’arco alpino; successivamente studi approfonditi hanno riscontrato origini marine derivanti dal deposito di sedimenti, antecedenti al sollevamento della catena montuosa. Per approfondimenti: R. GELATI, A. NAPOLITANO, A. VALDISTURLO (1988), La ‘Gonfolite Lombarda’: stratigrafia e significato nell’evoluzione del margine sudalpino, Riv. Ital. Paleontol. Strat., 94(2): 285-332

3.  Il riferimento è alla legge regionale della Lombardia n. 86 del 1983, in particolare si veda l’art. 24, rubricato “Monumenti Naturali”, all’interno del capo III “Regime dei monumenti naturali e delle zone di rilevanza ambientale”.

4.  I materiali completi dei lavori della Conferenza di Rio sono pubblicati a cura della Nazioni Unite, Report of the UN Conference on Environment and Development, Rio de Janeiro, 3-14 Giugno 1992, UN Doc. A/CONF. 151/6/Rev. 1 ( Voll. I –III). Si vedaanche P. SANDS, Principles of international Environmental Law, III ed. Oxford, Oxford University Press, 2009.

5.  Principio 10  della Dichiarazione di Rio– I temi ambientali vengono meglio affrontati con la partecipazione di tutti i cittadini, ai li velli più significativi. A livello nazionale ogni individuo dovrebbe avere libero accesso alle informazioni riguardanti l’ambiente, gestite dall’autorità pubblica, incluse le informazioni riguardanti i materiali pericolosi e le attività rischiose che si svolgono all’interno delle proprie comunità e le opportunità di partecipare ai processi decisionali. Gli stati dovrebbero facilitare e incoraggiare la conoscenza, la consapevolezza e la partecipazione pubblica facendo in modo che le informazioni siano alla portata di tutti. Dovrebbe inoltre essere permesso l’accesso agli atti giudiziari e amministrativi contenenti le sentenze riparatorie.

6.  Per maggiori approfondimenti al riguardo si rimanda a La convenzione di Aarhus sull’accesso alle informazione, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale, in P. DELL’ANNO – E. PICOZZA Trattato di dirittodell’ambiente – Principi generali, CEDAM ; M. CERUTI, L’accesso alle informazioni ambientali in tre recenti pronunce dei Giudici europei in materia di prodotti fitosanitari, quote di emissione di gas serra e valutazione di incidenza ambientale, in Riv. Giur. Amb., 2011, p. 495 e ss.; M. SALVADORI, Il diritto di accesso all’informazione ambientale nella Convenzione di AArhus e nel diritto dell’Unione Europea, in M. PENNASILICO (a cura di), Scritti in onore di Lelio Barbiera, Napoli, 2012, p. 1279 ss. ; M. PENNASILICO (a cura di) Manuale di diritto civile dell’ambiente, 2014, p. 66 ss. Si veda anche Corte di giustizia, 14 febbraio 2012, C-204/09, FlachglasTorgauGmbH c. BundesrepublikDeutscheland, in Dir. Giur.agr. alim. e ambiente, 2012, p. 682, con nota di C. SCIANCALEPORE, I limiti al diritto di accesso all’informazione ambientale tra interpretazione della Corte di giustizia ed ordinamento interno.

7.  Il rifiuto a concedere le informazioni ambientali è ammesso in tre precise ipotesi, da interpretarsi in modo restrittivo: se l’autorità pubblica non è in possesso dell’informazione richiesta; se la richiesta è manifestamente abusiva o formulata in modo troppo generico o se la richiesta concerne documenti in corso di elaborazione.

8.  L ‘informazione ambientale , secondo quanto riportato in Cort. Cost. 201/87 rappresenta “strumento necessario per una forma preventiva e cautelativa, tanto della tutela ambientale quanto degli stessi interventi di protezione civile resi necessari da eventi straordinari di danno o di pericolo”

9.  La Direttiva del 2003 ha recepito specificatamente il primo pilastro della Convenzione di Aarhus, che fa riferimento all’accesso al pubblico alle informazioni in materia ambientale. Il secondo pilastro, che riguarda la partecipazione del pubblico alle procedure ambientali, è stato recepito con la direttiva 2003/35/CE, prevedendo la partecipazione del pubblico nell’elaborazione di piani e programmi in materia ambientale e, contestualmente, modificando le precedenti direttive del Consiglio 85/337/CEE e 96/61/CE relative alla partecipazione del pubblico e all’acceso alla giustizia.

10.  F. FONDERICO, Il diritto di accesso all’informazione ambientale, in Giornale dir. Amm., 2006, p. 675.

11.  Si riporta il testo del citato articolo: “In attuazione della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, e delle previsioni delle Convenzione di AArhus, ratificata in Italia con la legge 16 marzo 2001, n. 108, e ai sensi del decreto legislativo 19 agosto 2005, n. 195, chiunque, senza essere tenuto a dimostrare la sussistenza di un interesse giuridicamente rilevante, può accedere alle informazioni relative allo stato dell’ambiente e del paesaggio nel territorio nazionale”

12.  E’ previsto che nel caso in cui le informazioni non siano detenute dall’autorità pubblica alla quale è rivolta la richiesta,detta autorità, se è al corrente che l’informazione è detenuta da o per conto di un’altra autorità pubblica, deve comunicarlo al richiedente, per indirizzarlo.

13.  Per approfondimenti ulteriori sulla VIA e VAS, A. CARAFA, La valutazione di incidenza ambientale, p. 585 e ss, e M. D’ORSOGNA – L. DE GREGORIIS, La valutazione ambientale strategica, p. 561 e ss, entrambi in P. DELL’ANNO – E. PICOZZA Trattato di diritto dell’ambiente, CEDAM, volume secondo.

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