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Interrogativi sul ricorso della Francia alla clausola di difesa collettiva ex art. 42.7 TUE

di - 3 dicembre 2015
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  1. Il presidente Hollande, dopo gli attacchi terroristici a Parigi, ha invocato l’aiuto degli altri Stati dell’Unione ai sensi dell’art. 42.7 TUE. È la prima volta che questa norma viene chiamata in causa; non stupisce quindi che l’iniziativa francese faccia sorgere una serie di interrogativi. Occorre verificare, in particolare, quale sia la portata dell’art. 42.7 TUE e quali i rapporti con norme in qualche modo concorrenti, come l’art. 5 del Trattato Nato e l’art. 222 TFUE. C’è da chiedersi poi per quali ragioni Hollande abbia optato per l’art. 42. 7, piuttosto che per queste altre norme, e quali siano le implicazioni di questa scelta per l’Europa.
  2. L’art. 42.7 TUE fa obbligo agli Stati membri di prestare “aiuto e assistenza” a un altro Stato membro che abbia formato oggetto di “un’aggressione armata nel suo territorio”. Quest’ultima espressione non evoca direttamente eventi di terrorismo. Sembra piuttosto riferirsi alle situazioni più tradizionali di un’aggressione territoriale a uno Stato da parte di armate di uno Stato estero. È in questo senso del resto che depone, in tema di legittima difesa, l’art. 51 della Carta delle Nazioni Unite, espressamente richiamato dall’art. 47.2. L’art. 51 parla infatti di “attacco armato” contro uno dei membri delle Nazioni Unite. Tuttavia da tempo si sta affermando un’interpretazione più lata del termine “aggressione”, per comprendervi, ad esempio, attacchi ai sistemi di comunicazione di un Paese. Non esistono dunque preclusioni a farvi rientrare anche atti terroristici. D’altra parte, nel prendere atto della richiesta francese, i ministri della difesa dell’Unione, riuniti a Bruxelles in sede di Consiglio, hanno confermato unanimi di voler adempiere all’obbligo derivante dall’art. 42.7 TUE. La possibilità di ricorrere a questa norma in ipotesi di terrorismo deve ritenersi quindi ormai acquisita.
  3. L’Unione non è presa in considerazione nel dettato normativo dell’art. 42.7: destinatari dell’obbligo di aiuto e assistenza sono solo gli Stati Membri; e all’Unione non è nemmeno attribuito un compito di coordinamento degli interventi degli Stati Membri. Ci si può chiedere se un ruolo dell’ Unione possa essere comunque recuperato malgrado il silenzio della norma. Il principio di attribuzione parrebbe escluderlo, in quanto si oppone all’esercizio da parte dell’Unione di competenze che non le sono espressamente attribuite. Inoltre, gli Stati sono particolarmente sensibili a proteggere le prerogative nazionali in materia di sicurezza e difesa. Ma non si può escludere una prassi evolutiva, come è avvenuto in altri settori; e fors’anche si potrebbe pensare a un ricorso alla clausola di flessibilità dell’art. 352 TFUE (che richiede comunque una delibera unanime del Consiglio). Fin qui, comunque, nessuno Stato ha mostrato particolare interesse a coinvolgere l’Unione e iniziative in questo senso non sono venute nemmeno dalla Commissione o dal Parlamento Europeo.
  4. L’obbligo di aiuto e di assistenza deve essere prestato dagli Stati membri “con tutti i mezzi in loro possesso”. L’art. 42.7 TUE non fornisce altre precisazioni. Ne consegue che le modalità di assolvimento dell’obbligo devono essere negoziate in buona fede: non possono essere determinate unilateralmente dallo Stato richiedente, ma nemmeno formare oggetto di irragionevoli dinieghi da parte degli altri Stati. Tutti sono tenuti a conformarsi al generale principio di leale collaborazione. Si può procedere con accordi bilaterali o con accordi fra lo Stato richiedente e una pluralità di altri Stati raggruppati fra di loro. Le misure concordate possono rivestire anche carattere militare. Ma l’art. 42.7 fa salvo “il carattere specifico della politica di sicurezza e di difesa di taluni Stati Membri”, vale a dire esonera da coinvolgimenti militari Stati istituzionalmente neutrali.
  5. Chiaramente, l’art. 42.7 TEU si ispira all’art. 5 del Trattato Nato, che istituisce un meccanismo di difesa collettiva nel caso di aggressione a uno Stato membro. L’art. 5 limita espressamente l’obbligo di assistenza degli altri Stati membri alle misure che gli stessi giudichino necessarie. Anche nel caso della Nato, la clausola è stata invocata in una sola occasione; e non a seguito di un attacco armato, ma per gli attentati terroristici negli USA dell’11 settembre 2001. I due sistemi di difesa collettiva (Nato e Unione) non sono alternativi. Gli Stati membri, ad un tempo, della Nato e dell’Unione possono decidere di attivare l’uno o l’altro o tutti e due congiuntamente.
  6. L’art. 42.7 TEU contiene un esplicito riferimento alla Nato. Questa è designata, per gli Stati che ne sono membri, come “il fondamento della loro difesa collettiva”. L’art. 42.7 precisa altresì che gli impegni stabiliti nell’Unione “rimangono conformi a quelli assunti” in ambito Nato. Il che sembra implicare che operazioni coordinate e congiunte (Nato e Unione) rappresentino un approdo naturale e auspicabile. Ma se il meccanismo di difesa collettiva è posto in essere autonomamente in ambito Unione, gli interessi di membri della Nato, che non sono anche membri dell’Unione (Turchia, ad esempio), devono essere tenuti in debito conto.
  7. All’interno dell’Unione, un meccanismo di mutua assistenza è previsto anche dall’art. 222 TFUE (c.d. clausola di solidarietà), che si riferisce espressamente ad atti terroristici di cui sia vittima uno Stato membro. Questa norma, a differenza dell’art. 42.7 TUE, ne fa derivare un obbligo di intervento non solo per gli altri membri dell’Unione, ma anche per la stessa Unione. Conseguentemente, le misure da adottare sono definite e coordinate a livello europeo. Il ricorso all’art. 222 TFUE deve ritenersi in qualche modo assorbente rispetto a quello previsto dall’art. 42.7 TUE per casi di terrorismo, in quanto contempla specificamente questi casi e aggiunge l’obbligo dell’Unione mantenendo fermo quello degli Stati membri. Non si può escludere, tuttavia, che uno Stato membro, una volta esperita inutilmente la clausola di solidarietà ex art. 222 TFUE , faccia poi appello al patto di difesa collettiva dell’art. 42.7, rivolgendosi direttamente agli altri membri senza coinvolgere le istituzioni dell’Unione.

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