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Bail-in e tutela del depositante

di - 22 novembre 2015
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È in questi giorni in discussione al Parlamento, per il parere di competenza, il d. lgs. di attuazione della Direttiva UE 2014/59, riguardante “risanamento e risoluzione degli enti creditizi e delle imprese d’investimento”.
Una caratteristica saliente della Direttiva, e del decreto, è il c.d. bail-in, una procedura volta a far sì che l’onere delle crisi bancarie si sposti dallo Stato (bailout) agli azionisti e creditori della banca (bail-in), cioè alla internalizzazione delle sue perdite. Questo obiettivo è la diretta conseguenza della crisi che ha investito a livello globale, a partire dal 2007, i sistemi finanziari, con rilevanti esborsi di denaro pubblico.
È utile premettere che situazioni di crisi possono verificarsi in due scenari, concettualmente – se non sempre fattualmente – distinguibili: crisi “sistemiche”, cioè potenzialmente coinvolgenti l’intero sistema bancario/finanziario, e crisi “idiosincratiche”, riguardanti specifici istituti di credito. L’orientamento degli Stati Uniti (il primo e più importante paese ad essere colpito dalla crisi globale), e quello emergente in sede internazionale, limitano il bail-in a istituti qualificati “importanti”, la cui crisi avrebbe conseguenze sull’intero sistema finanziario[1]. La normativa dell’Eurozona prevede invece che la “risoluzione” della banca in crisi (che comporta il bail-in), in alternativa all’ordinaria liquidazione (in Italia, la liquidazione coatta amministrativa), si applichi ogni volta che ci sia da soddisfare il criterio dell’interesse pubblico alla salvaguardia delle funzioni essenziali della banca in crisi. L’alternativa tra la “risoluzione” della banca e la sua “liquidazione” secondo l’ordinamento nazionale va esaminata dall’autorità preposta alla luce del criterio del “no creditor worse off”: nessun creditore/depositante può subire in caso di risoluzione un trattamento deteriore rispetto a quello che subirebbe con la liquidazione.
Questa diversità d’applicazione del bail-in “europeo” è probabilmente ricollegabile ai particolari connotati che la crisi bancaria ha assunto in Europa: essa si è avvitata con quella delle finanze statali, particolarmente nell’euroarea. La difficoltà di finanziare il debito pubblico e talora dubbi sulla solvibilità degli Stati si sono riflessi sull’ampio portafoglio di titoli pubblici detenuto dalle banche, generando perdite che hanno a loro volta richiesto interventi pubblici (bail-in per spezzare il circolo vizioso, il “doom-loop”, tra debito bancario e debito sovrano).
Si pongono due quesiti: a) come individuare la sussistenza di un interesse pubblico? b) se continua ad applicarsi, almeno in certi casi, la liquidazione coatta amministrativa, sarebbero i depositanti pienamente salvaguardati, come finora è avvenuto?
Sul punto a), in senso lato ogni banca, per la stessa funzione che svolge, è portatrice di un interesse pubblico; in un senso più restrittivo, l’interesse pubblico si riconnette alla rilevanza potenzialmente sistemica della banca. Quest’ultimo criterio sembra essere la ratio della norma, altrimenti l’alternativa della liquidazione coatta neppure si porrebbe.
Sul punto b), se continua ad applicarsi, almeno in certi casi, la liquidazione coatta amministrativa (la legislazione nazionale), potrebbe dedursi che, sia con la risoluzione sia con la liquidazione, il depositante possa uscire indenne dalla crisi. Infatti, siccome in Italia nessun depositante ha finora subito perdite con la liquidazione coatta della sua banca – grazie anche a interventi con fondi pubblici (in passato), o a risorse private, fornite dal sistema bancario – il criterio del no creditor worse off impedirebbe che esso sia colpito dalla procedura di risoluzione. Ma questa deduzione non sembra corretta: se passasse in sede europea la linea secondo cui interventi, anche di natura privatistica, non sarebbero consentiti al di la’ di stretti limiti[2], anche la liquidazione coatta non consentirebbe “salvataggi” con risorse private, e quindi anche i depositi verrebbero colpiti.
La direttiva, e il decreto attuativo, stabiliscono una gerarchia delle categorie di passività della banca, sulle quali in caso di crisi le perdite dovrebbero scaricarsi, in ordine decrescente di rischio. I singoli Stati hanno adattato tale gerarchia a specifiche situazioni dei loro sistemi bancari, essendo evidente come la collocazione di ogni categoria di passività in quella gerarchia abbia conseguenze sui soggetti che le detengono.
Esclusi dal bail-in i depositi inferiori a 100.000 euro (protetti dal fondo interbancario di tutela dei depositi)[3] e quelli interbancari a brevissimo termine (ad evitare movimenti subitanei e destabilizzanti di fondi tra banche), i depositi superiori a tale cifra si situano in questa gerarchia ben sotto le azioni e gli strumenti ad esse equiparati, e sotto varie categorie di obbligazioni emesse dalla banca con decrescente grado di rischio (subordinate e senior)[4]. Questa è la cd. depositor preference. Tra i depositi superiori a 100.000 euro, quelli di grandi imprese (cui sono equiparati come rischiosità i depositi interbancari con scadenza sopra 7 gg.) precedono nella gerarchia i depositi individuali e di piccole/medie imprese, che sono quindi posizionati come meno “a rischio”. Ultimo in graduatoria è il costituendo Fondo interbancario di risoluzione, che può entrare in azione solo dopo che sia stato effettuato un bail-in di almeno l’8% del passivo della banca.
Il problema dell’internalizzazione delle perdite assume in Italia un rilievo particolare:
I sistemi bancari europei, ma quello italiano in particolare, sono “bancocentrici”, sia nel senso che le banche costituiscono larga parte dell’intermediazione finanziaria, sia nel senso che le famiglie detengono le loro attività finanziarie prevalentemente in forma di deposito bancario. Al 2014, negli Stati Uniti i depositi delle famiglie non raggiungono il 15% delle loro attività, nell’area dell’euro sono sotto il 35%, in Italia raggiungono quasi il 38%[5].
Il nostro paese (e in particolare la Banca d’Italia) si è fatto costantemente, e correttamente, vanto, nel corso degli anni, della circostanza che i depositanti non hanno perso nulla nelle rare crisi bancarie, anche in virtù di una vigilanza capillare, talora definita “intrusiva”, dell’organo di controllo. Nel corso della recente grande crisi gli interventi statali a favore delle banche hanno raggiunto ammontari assai consistenti in rapporto al PIL in diversi paesi dell’eurozona, Germania inclusa, nonché negli Stati Uniti e nel Regno Unito, mentre in Italia questi interventi non hanno comportato costi a carico dello Stato, grazie a una solida struttura patrimoniale delle aziende di credito[6].
La esclusione, di fatto, dei depositanti dalle perdite ha avuto alla sua radice la nozione, tenuta ben ferma dall’autorità di vigilanza, della “banca” come istituzione di interesse pubblico (v. sopra) e dei depositi come “moneta”, la cui salvaguardia rientra nei compiti essenziali dello Stato. Delle due qualificazioni dell’istituzione bancaria come soggetto di pubblica utilità e come operatore di mercato, il bail-in sposta il baricentro verso la seconda.
Anche se tecnicamente qualificabili come “investimenti”, tali giacenze bancarie sono – in quanto moneta – mezzo di scambio e deposito di valore, alternative alla detenzione di contante “sotto il materasso”, e sono nello stesso tempo, particolarmente in Italia, strumento primario di sostegno dell’attività produttiva. Movimenti delle disponibilità finanziarie del pubblico dai depositi verso altre forme d’attività finanziaria, indotti dalla nuova normativa, rischiano di operare come una sorta di “repressione finanziaria” delle preferenze del pubblico stesso, oppure come un implicito incentivo al ritorno al contante, che nessuno auspicherebbe.
Tenuto conto di quanto sopra, c’è da chiedersi se, nella gerarchia, decrescente in ordine di rischio, delle passività soggette a bail-in, l’intervento del costituendo Fondo interbancario di risoluzione, che si alimenta di risorse private (cioè delle banche stesse), ora di ultima istanza, non avrebbe potuto essere anteposto ai depositi individuali e di piccole imprese. A tal proposito, dal momento che questo Fondo comporta, in prospettiva, una mutualizzazione delle risorse a livello europeo, è ipotizzabile che i particolarismi nazionali siano stati di ostacolo a tale anteposizione.
Non c’è comunque dubbio che la nuova normativa, di imminente entrata in vigore, richieda uno sforzo notevole di educazione finanziaria del pubblico dei depositanti, ad evitare le conseguenze sopra accennate in termini di spostamenti non desiderati delle loro scelte di detenzione delle attività finanziarie. Occorre anche ricordare che il pubblico può essere esposto alla detenzione di obbligazioni bancarie “subordinate” (che, come detto sopra, precedono i depositi nella gerarchia delle passività della banca), nella misura in cui esse siano cedute dalle banche ai risparmiatori: come rappresentato dalla stessa Banca d’Italia, la loro vendita a livello retail andrà sottoposta a cautele di trasparenza e correttezza[7].
Appare poi assai dubbio che la conoscenza dei ratings attribuiti a singoli istituti bancari da parte delle apposite agenzie sia una buona guida per il depositante, sia per i fragorosi errori compiuti da queste agenzie in un passato recente, sia perché è arduo pensare che l’inconsapevole risparmiatore possa districarsi nella simbologia dei ratings per valutare l’affidabilità della sua banca.
C’è infine da porsi una domanda di fondo: se il risparmiatore (sopra i 100.000 euro) debba essere pretermesso al contribuente. Nella crisi idiosincratica il costo per quest’ultimo potrebbe essere sopravvalutato, in quella sistemica ineliminabile[8].

PS: In questa nota, dedicata ai depositi, non ci si è soffermati sui problemi relativi ad altri strumenti del passivo assoggettabili al bail-in. Ad esempio, la comunità bancaria chiede che non sia penalizzata la categoria delle obbligazioni emesse dalle banche stesse (un’importante fonte di provvista), onde evitare che una loro più elevata rischiosità, derivante dall’assoggettamento al bail-in, finisca per riflettersi sul loro costo e sulla quotazione di quelle già in circolazione.

Note

1.   Negli SU esso riguarda le SIFIs (systemically important financial institutions); presso il Financial Stability Forum si discute di una TLAC (Total Loss Absorbing Capacity) per le GSIBs (Global Systemically Important Banks).

2.  Intervento del Vice direttore generale della Banca d’Italia Fabio Panetta alla VI Commissione del Senato, 29 ottobre 2015.

3.  E le obbligazioni che godono di specifica garanzia (covered bonds).

4.  Si prescinde qui da altre voci del passivo.

5.  Fonte: per gli SU: Federal Reserve, Flow-of-Funds; per l’eurozona: BCE, bollettino economico; per l’Italia, Banca d’Italia, conti finanziari.

6.  Intervento del Vice direttore generale Fabio Panetta alla VI Commissione della Camera dei Deputati, 20 ottobre 2015.

7.  V. nota 6.

8.  “Either way, they will probably end up costing taxpayers no less and maybe more” (Persaud, Avinash: Why Bail-in Securities Are Fool’s Gold, Peterson Institute for International Economics, Nov 2014) .

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