I testi unici del credito (d. lgs. 1° settembre 1993, n. 385), della finanza (d. lgs. 24 febbraio 1998, n. 58) e, più tardi, il codice delle assicurazioni private (d. lgs. 7 settembre 2005, n. 209) traggono spunto dall’attuazione delle direttive settoriali per procedere a una revisione organica delle sottese discipline al fine di un più generale ammodernamento del diritto dell’economia dei mercati bancario, finanziario, assicurativo. In questa prima fase rimane, risulta forse addirittura rafforzato il principio della discrezionalità che ispira l’azione delle autorità di supervisione dei relativi settori. In particolare, attraverso il diffuso impiego della clausola di “sana e prudente gestione”, avrebbe potuto apparentemente concludersi per una sostanziale riconferma del previgente assetto disciplinare [7]. Che una tale conclusione apparisse superficiale (oltre che frettolosa) era tuttavia confermato: i) dagli impegni comunitari che costituivano, a un tempo, genesi e limite della disciplina domestica non tollerando, in particolare, posticce o simulate riproposizioni di “esigenze economiche di mercato”; ii) dall’inserimento, nel Tub, di un intero Titolo VI rubricato alla “trasparenza delle condizioni contrattuali” e così alla cura di un profilo (quello della tutela della clientela) ignoto alla fenomenologia dell’intervento pubblico sul credito sottostante alla previgente legge del ’36, pure a fronte di una disposizione [art. 32, lett. b) e c)] astrattamente idonea a legittimare prescrizioni vincolanti in materia di fissazione di tassi e provvigioni; iii) dalla espressa codificazione degli obiettivi della vigilanza (portata, rispettivamente, dagli artt. 5 del Tub e Tuf e dall’art. 3 del codice delle assicurazioni private), la quale rappresenta il bilanciamento legislativo dell’ampia delegificazione degli strumenti a disposizione delle autorità. Né, sotto più generali profili, può essere omesso di ricordare che l’ampia discrezionalità confermata, in specie, in capo all’organo di supervisione bancaria risultava funzionale ai modi, alle forme, alle tecniche attraverso i quali possono efficacemente perseguirsi i delicati obiettivi cui quello risulta preposto. Competeva infatti alla Banca d’Italia “rinsaldare la solidità sistemica dell’industria finanziaria, promovendo la concorrenza e l’efficienza all’interno di essa…; nella prevenzione e risoluzione delle crisi, sceverare l’illiquidità dall’insolvenza; evitare che intermediari solo illiquidi ma solvibili soccombano; assicurare l’exit degli operatori inefficienti e insolventi; impedire, con il minor costo in termini di moral hazard, che le difficoltà dei singoli operatori si estendano per contagio all’intero sistema, sino a minare il valore della moneta e la fiducia in essa” [8].

3.A fronte dell’ultra cinquantennale stabilità e immutabilità della vecchia legge del ‘36, il Testo unico bancario ha formato oggetto di continui interventi additivi, modificativi, correttivi. In un risalente saggio del 2003 ne indicavo (in meno di dieci anni dalla sua vigenza) partitamente nove [9], che diventano trentanove nel più recente censimento di uno tra i più autorevoli conoscitori della materia al compimento dei vent’anni dall’entrata in vigore [10], ai quali ora almeno aggiungere (oltre a interventi marginali) le ulteriori, importanti modifiche portate dalla riforma delle banche popolari (di cui al d.l. n. 3/2015 convertito dalla l. n. 33/2015), dal d. lgs. n. 72/2015 di attuazione della direttiva n. 2013/36/Ue, dalla prossima entrata in vigore della legge di delegazione europea 2015 con l’attuazione della direttiva 2014/59 sulle crisi bancarie (e la introduzione del noto bail – in). Le modifiche hanno profondamente inciso sull’originaria struttura del testo normativo in punto di controlli, di morfologia dei soggetti abilitati a operare nel settore creditizio e dei pagamenti (pensiamo solo agli intermediari finanziari, agli istituti di pagamento e di moneta elettronica) e di contenuti delle relative attività, di trasparenza bancaria, ora divenuta plurale per articolarsi, al suo interno, in tre distinte discipline relative, rispettivamente, alle operazioni e ai servizi bancari (Capo I, Titolo VI, artt. 115 segg.); al credito ai consumatori (capo II, artt. 121 segg.); ai servizi di pagamento (Capo II – bis, artt. 126 – bis segg.). Non mancano naturalmente intersezioni e rinvii, ma trattasi di discipline strutturalmente e funzionalmente diverse tra loro tanto soggettivamente (la prima è a soggetto indifferente; la seconda protegge il consumatore; la terza contiene prescrizioni vincolanti nei confronti dei soli consumatori e delle “micro – imprese”) quanto oggettivamente (si pensi solo alla diversa portata dello jus variandi nei contratti aventi a oggetto strumenti di pagamento) [11]. Mutano, a ben vedere (arricchendosi, per un verso, riducendosi per l’altro) gli stessi obiettivi della vigilanza, estesi alla “trasparenza delle condizioni contrattuali e alla correttezza dei rapporti con la clientela” ma ridefiniti, almeno quanto a stabilità dei soggetti bancari, dalla vigilanza unica europea.

Non quantitativamente dissimili sono stati gli interventi sul Testo unico della finanza, mentre il codice delle assicurazioni private (oggetto di minori modifiche normative anche in ragione della sua più giovane età) è stato profondamente riformato, quanto all’assetto di supervisione, dalla nota l. 7 agosto 2012, n. 135 (istitutiva dell’Ivass) e, più di recente, dal d. lgs. n. 74/2015 di attuazione della direttiva 2009/138/Ce (c.d. “solvibilità II”).
La causa, come prima si ricordava, risiede nell’evoluzione della disciplina europea che regola il diritto dei mercati finanziari e, in particolare, nell’accelerazione impressa alle modifiche normative dalla crisi post Lemhan. Questa, oltre all’effetto indotto di continui, spesso radicali, mutamenti nei contenuti delle norme (testi unici e  codici di settore) vigenti all’interno degli Stati nazionali (al punto da revocare in dubbio completezza e razionalizzazione delle raccolte normative), incide sulla stessa superfetazione degli emittenti e sul conseguente reciproco concorso nella produzione di regole giuridicamente vincolanti. E’ appena il caso di ricordare che, con la istituzione del Sistema europeo di vigilanza finanziaria (c.d. Sevif) introdotta da quattro regolamenti UE del 2010 (1092 – 1095/2010) vengono creati un organismo di vigilanza c.d. “macroprudenziale” (basata sulla BCE e sul sistema europeo di banche centrali, Sebc) che ha lo scopo di individuare preventivamente i fattori di rischio sistemico per fornire i relativi elementi di valutazione alle autorità nazionali ed europee e tre organismi di vigilanza c.d. “microprudenziale” (bancaria, mobiliare, assicurativa, con i noti acronimi di Eba, Esma, Eiopa), incaricati del coordinamento delle relative vigilanze nazionali [12]. A ciò segue la più recente creazione dell’Unione bancaria europea, fondata sui tre pilastri del c.d. “meccanismo unico di vigilanza” (regolamento UE n. 1024/2013); del “meccanismo di risoluzione unico” (regolamento UE n. 806/2014); del sistema unico di garanzia dei depositanti (ancora da definire nel dettaglio) [13].

^Note

7.  V., in particolare, il noto (e fortunato) saggio di G. MINERVINI, Il vino vecchio negli otri nuovi, in AA. VV., La nuova legge bancaria. Prime riflessioni sul testo unico in materia bancaria e creditizia, a cura di M. RISPOLI FARINA, Napoli, 1985, 11. ↑

8.  Negli indicati termini P. CIOCCA, La nuova finanza in Italia. Una difficile metamorfosi (1980 – 2000), Torino, 2000, 174. ↑

9.  V. il mio Fonti ed effetti del diritto della banca e dei mercati finanziari, in AA. VV., Diritto privato europeo, a cura di ALPA e DANOVI, Milano, 2004, 327. ↑

10.  COSTI, Il testo unico bancario, oggi, in AA. VV., Dal testo unico bancario all’Unione bancaria: tecniche normative e allocazioni di poteri, in Banca d’Italia, Quaderni di ricerca, n. 75/2014, 42. ↑

11.  Funditus nel mio Vigilanza bancaria e tutela del consumatore: obiettivi e strumenti, in Dir. banc., 2013, 590. ↑

12.  Preziosi riferimenti normativi e sistematici in MANCINI, Dalla vigilanza nazionale armonizzata alla Banking Union, in Banca d’Italia, Quaderni di ricerca, n. 73/2013. ↑

13.  Cfr., sul punto, la utile ricostruzione di PAGLIERINI – SCIASCIA, Prevenzione e gestione armonizzata delle crisi bancarie nell’Unione europea. Uno sguardo d’insieme, in Le Società, 2015, 986 ss. ↑

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