Appalti pubblici e infrastrutture: per una maggiore efficacia della giurisdizione amministrativa
1. La rappresentazione che, con una certa frequenza, si sente dare del processo amministrativo e della giustizia che Tar e Consiglio di Stato garantiscono alla società e, in concreto, ai soggetti, pubblici e privati, che in essa operano, ne evidenzia due aspetti, paradossalmente contraddittori. Il primo è la sua incisività. L’uso attento delle misure cautelari; la concentrazione del processo in una o due udienze (se è richiesta una misura cautelare); la conseguente ampia disponibilità delle udienze; sono tutti elementi che spesso consentono di avere la sentenza di merito entro un anno o poco più e, in alcune materie, anche i due gradi di giudizio. Poiché la fissazione dell’udienza (o delle udienze) dipende dal Presidente, è palese che le caratteristiche della materia di cui di volta in volta si tratta hanno un peso significativo ai fini della celerità del giudizio. È un valore civile e sociale impagabile, che non deve mai essere dimenticato.
2. Il secondo aspetto che si coglie nei discorsi sul processo amministrativo è meno intuitivo e di segno negativo. Riguarda fondamentalmente due settori strategici della società e della sua economia, gli appalti e le infrastrutture. Si osserva qui – del tutto a ragione – che il contenzioso è sovrabbondante, incontrollabile, nei numeri e nella complessità e che questo fenomeno incide pesantemente nel pubblico interesse sotteso agli uni ed alle altre. C’è poco da dire: quando un blocco di ricorsi investe una procedura di gara, di fatto si paralizza la realizzazione dell’opera. È del resto evidente che nessuna amministrazione è disposta a stipulare il contratto con il vincitore della gara a cuor leggero, quando pendono, uno, due, tre ricorsi contro l’aggiudicazione o l’esclusione di un altro concorrente. Ancor peggio è per le infrastrutture: non soltanto nella fase esecutiva subiscono il contenzioso che investe gli appalti, necessari per la loro realizzazione, ma fin dalle fasi preliminari, che ruotano intorno alla loro programmazione e progettazione, sono oggetto di ricorsi, proposti da organizzazioni di cittadini, che puramente e semplicemente non le vogliono. Il fenomeno è drammatico: ci si dibatte infatti tra due estremi: sì o no al porto, al depuratore, all’impianto di smaltimento di rifiuti.
3. Il tema sembra senza soluzione. Il diritto di difendere i propri interessi anche nei confronti delle pubbliche amministrazioni è garantito a tutti dall’art. 24, 1° co., della Costituzione. Chiunque veda leso il proprio interesse in ordine a qualsivoglia attività delle amministrazioni (o da esse autorizzata) può impugnare gli atti o le serie di atti, da cui discende la sua asserita lesione. La possibilità di ricorsi e quindi, indirettamente, di paralisi dell’attività incontra limiti indefinibili a priori.
Tutto ciò è aggravato da alcune regole recepite ormai dalla tradizione. Il ricorso al giudice amministrativo è ammissibile – e necessario – entro un certo termine a decorrere dal giorno in cui l’interessato sa ufficialmente che si è manifestato un qualche “fenomeno” lesivo dei suoi interessi. Accade così che la stessa gara possa essere impugnata da un numero n di concorrenti (o di aspiranti concorrenti, quali sono gli esclusi); e che possa esserlo in più tempi e fasi diverse, in relazione allo sviluppo della procedura. Non c’è da stupirsi che la realizzazione di opere pubbliche possa subire grandi, addirittura enormi ritardi, perché un “interesse leso” può emergere nei momenti più impensati.
Per le infrastrutture in quanto tali il discorso è ancor più difficile. Esse sono per definizione strutture fisiche complesse, che si inseriscono nel territorio per garantire una “utilità” collettiva, ovviamente gravandolo di un blocco di opere, che genera l’utilità: si pensi ad un depuratore, una ferrovia, un porto, etc. etc. Proprio perché incidono nel territorio, mutandone l’aspetto e le funzioni, da un lato coinvolgono una pluralità di enti pubblici, ciascuno dotato di specifiche competenze, spesso in quasi istituzionale conflitto tra loro[1]. Una miriade di provvedimenti amministrativi precede e, hélas, accompagna così l’insediamento di un’opera complessa e di un qualche impatto sul territorio. Dall’altro lato le infrastrutture investono gli interessi di un numero imprevedibile di soggetti. Chiunque si senta leso da qualche profilo del progetto può impugnare il pertinente provvedimento di approvazione o autorizzazione, chiederne l’annullamento e medio tempore la sospensiva, così potendo paralizzare la realizzazione dell’opera. Non solo. Dall’antica (e sbagliata) idea che sulla progettazione si possa e debba risparmiare, nasce l’altrettanto antica (e pessima) tradizione per cui quasi non esiste progetto che venga eseguito come originariamente approvato. Le varianti, che rimediano a carenze originarie del progetto, si susseguono nel tempo, spesso imposte da amministrazioni diverse da quella procedente; con esse, altri interessi privati si assumono lesi ed insorgono[2]. Come è ben noto, il fenomeno di questi interessi (che un tempo si chiamavano “diffusi”) è così rilevante da avere determinato fenomeni di aggregazione volontaria, nella forma di comitati, associazioni e simili[3], che agiscono in giudizio a tutela di interessi non individuali, ma, appunto, diffusi o collettivi.
In breve: ogni infrastruttura – autostrada, aeroporto, centrale termoelettrica, depuratore, diga, etc. – incide sul territorio con la sua sola presenza; la sua “vita produttiva” a sua volta investe direttamente o indirettamente la vita della gente, che ne subisce la presenza. Le conseguenze di tutto ciò sono univoche. Comportamenti attivi e contrari delle popolazioni sono divenuti la regola. Contro qualunque infrastruttura si insorge fin dalle prime notizie che se ne hanno. A prescindere da certe reazioni violentissime, come quelle che si sono viste negli ultimi anni per la tratta ferroviaria ad alta velocità in Val di Susa, certo è che tutti i provvedimenti che riguardano un’infrastruttura, dalla sua localizzazione al progetto, dalle autorizzazioni ambientali a quelle paesaggistiche, vengono regolarmente impugnati.
I TAR e il Consiglio di Stato a volte concedono misure cautelari, con l’effetto frenante sui lavori che ne deriva. Poiché nessuno è contento di iniziare un lavoro senza essere certo che tutto è in ordine e non soggetto a interventi inibitori di questa o quell’autorità giudiziaria, di fatto i tempi di realizzazione delle infrastrutture si dilatano in termini incontrollabili.
Note
1. Basti pensare al ruolo spesso svolto dalla soprintendenze e dalla amministrazioni con competenze ambientali. Per tutelare un paesaggio o una palude possono impedire la realizzazione di un’infrastruttura o imporne una diversa localizzazione. ↑
2. Non si possono poi certo dimenticare le procedure espropriative, che hanno vita a sé. Il numero di ricorsi che possono investire un progetto con tutti i provvedimenti amministrativi che lo accompagnano non è né prevedibile né regolabile ex ante. Chiunque abbia un interesse collegato alla realizzazione di una data infrastruttura può ricorrere, con il solo limite di dover rispettare il termine decadenziale. La sua decorrenza, per altro, trattandosi di strutture complesse che coinvolgono una pluralità di amministrazioni, molto spesso può non essere opposta al cittadino ricorrente, proprio per la difficoltà di acquisire le informazioni indispensabili per il ricorso. ↑
3. Iniziò Italia Nostra, che ottenne dal Consiglio di Stato il riconoscimento del suo diritto ad agire in giudizio per la tutela di beni culturali. Con la l. 8 luglio 1986, n. 349, vennero riconosciute in via generale le associazioni ambientaliste (art. 13) ↑
