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L’Unione europea: federazione o confederazione?

di - 22 marzo 2014
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Sommario: I. Di cosa parliamo quando parliamo di Unione europea; II. Federalismo, federazione, stato federale; III. Le trasformazioni delle istituzioni comunitarie; IV. Le trasformazioni delle categorie dogmatiche del federalismo.

I. – DI COSA PARLIAMO QUANDO PARLIAMO DI UNIONE EUROPEA

Cosa è l’Unione europea? È un ordinamento costituzionale o internazionale? Ha già una costituzione o dovrebbe darsene una? Queste domande continuano a risuonare nella sfera pubblico-giuridica con insistenza e talvolta monotonia. In questo contributo cerco di rispondere a un’altra domanda: la UE è una federazione o è una confederazione? Questo dilemma iniziale di qualificazione giuridica genera a sua volta una serie di questioni collegate: se è una confederazione, che tipo di assetto confederale è? A quale delle configurazioni del passato somiglia? E se invece è una federazione, che tipo di federalismo esprime? Duale o cooperativo? Liberale o sociale? Questa prima serie di domande drammatizza polarità concettuali al solo scopo di introdurre il problema; evidentemente la realtà istituzionale dell’Unione europea costituisce un ibrido in cui le differenze quantitative si rivelano essere più importanti di quelle qualitative, ed in cui il pensiero categorizzante, bandiera del formalismo giuridico, rivela tutte le sue insufficienze. Voler incasellare la complessa realtà istituzionale dell’Unione europea dentro le categorie concettuali che la dogmatica costituzionalistica aveva elaborato all’interno del paradigma statualistico ripropone lo spettro dell’ “entomologo afflitto da pedanteria”, già mirabilmente tratteggiato da Giovanni Bognetti.[1]
Riproporre a proposito della qualificazione giuridica della UE l’antica dicotomia federazione/confederazione significa rimanere all’interno del formalismo positivistico che privilegia le norme sui processi e che mira all’individuazione del ‘luogo’ della sovranità, non a caso proprio la prima categoria ad essere stata messa in discussione dalla europeizzazione e globalizzazione del diritto costituzionale. In effetti la distinzione tra federazione e confederazione è stata tradizionalmente costruita dalla dottrina elaborando le implicazioni del passaggio dagli Articoli della Confederazione del 1777 alla costituzione federale statunitense del 1787, e all’istituzione del Reich tedesco del 1871.[2] Di conseguenza la distinzione tra federazione e confederazione ha corrisposto alla distinzione tra costituzione e trattato e tra piano nazionale e livello internazionale. Secondo l’impostazione tradizionale (positivistica e dominante) la costituzione federale è un atto nazionale che riconosce alla sola federazione poteri sovrani, modificabile a maggioranza qualificata da parte degli stati membri, mentre la confederazione è un trattato di diritto internazionale che lascia alle unità costitutive prerogative sovrane, suscettibile di modifica solo rispettando il principio unanimistico. Trasportare le categorie concettuali di istituzioni statali del XVIII e XIX secolo nell’ambito di una confederazione di costituzioni nazionali del XXI secolo significa comparare assetti istituzionali diversissimi, dotati di poteri incommensurabili, in circostanze storiche e soprattutto economiche di difficile comparabilità.
Per affrontare il problema della qualificazione giuridica della forma federale della UE procederò allora in tre passi: dapprima ricapitolo le distinzioni concettuali tra federalismo, federazione e stato federale, nella seconda parte riassumo le trasformazioni istituzionali attraversate sin qui dall’Unione europea con alcuni relativi tentativi di sistemazione teorica, ed infine concludo discutendo l’asimmetria istituzionale che vede la UE dotata di un federalismo esecutivo postdemocratico ma non (ancora) di un federalismo politico capace di generare solidarietà civica.

II. – FEDERALISMO, FEDERAZIONE, STATO FEDERALE
Il federalismo è un concetto normativo che invoca un’articolazione dei poteri pubblici in ambiti plurimi, con una combinazione di autoregolazione locale e regolazione condivisa.  L’elemento di valore cui tende il federalismo è una combinazione di unità e diversità, di promozione delle specificità culturali e identitarie all’interno di un’unione politica più ampia.  L’essenza del federalismo come principio normativo è la perpetuazione tanto dell’unione quanto della non centralizzazione.[3] Il federalismo è quindi un concetto di valore, cui gli assetti istituzionali possono più o meno tendere, senza però mai esaurirne la eccedenza di contenuto deontologico.[4]
Il termine federazione, invece, è un concetto descrittivo che si applica a forme particolari di organizzazioni politiche.  Esso si riferisce ad un’ampia categoria di sistemi politici in cui, in contrasto con un’unica sorgente di autorità che si incontra nei sistemi unitari, ci sono due o più livelli di governo che combinano la regolazione condivisa attraverso istituzioni comuni con l’autoregolazione locale attraverso i governi delle unità costitutive.  Questo ampio genere abbraccia un ampio spettro di forme non unitarie quali le unioni, le federazioni, le confederazioni, le federacies, le associazioni di stati, i condomini, le leghe e le autorità connesse funzionalmente. I caratteri strutturali comuni delle federazioni in quanto forme specifiche di sistemi politici federali sono: due livelli di governo che agiscono direttamente nei confronti dei cittadini; una distribuzione costituzionale formale di autorità legislativa ed esecutiva ed un’allocazione di risorse finanziarie tra i due livelli di governo che assicuri aree di rispettiva autonomia; previsione di rappresentazione delle diverse istanze regionali attraverso camere di rappresentanza territoriale o sistema di raccordi intergovernativi quali conferenze; una costituzione scritta modificabile non unilateralmente ma solo con il consenso di una porzione significativa delle unità costitutive; un arbitro che risolva le controversie tra i governi (corti costituzionali o referendum popolari); processi ed istituzioni che facilitano la collaborazione intergovernativa in quelle aree in cui le responsabilità di governo sono condivise o sovrapposte.

Note

1.  G. BOGNETTI, Federalismo, Torino, 2001, 114.

2.  cfr. A. DI MARTINO, Il territorio: dallo stato-nazione alla globalizzazione, Milano, 2010, 458.

3.  R. WATTS, Comparing Federal Systems, Montreal, 1999, 6

4.  A. VESPAZIANI, Federalismo, http://www.treccani.it/enciclopedia/federalismo_%28Diritto-on-line%29/#

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