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La tutela della proprietà privata contro i comportamenti illegittimi dell’amministrazione in Francia: alcune novità in materia di voie de fait

di - 18 febbraio 2014
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Sommario. 1. Premessa. – 2. La teoria della voie de fait, evoluzioni ed involuzioni. – 3. I rapporti problematici con le altre teorie elaborate dalla giurisprudenza a tutela della proprietà privata.– 4. Riflessioni a margine.

1. Premessa.
Con questo contributo si intende svolgere qualche riflessione sulla tutela del diritto di proprietà, con particolare riguardo al riparto di giurisdizione, nelle recenti evoluzioni della giurisprudenza francese. Lo spunto viene da una pronuncia del Tribunal des Conflits che rivisita i presupposti per l’applicazione della teoria della voie de fait, nozione giurisprudenziale che indica un comportamento materiale dell’amministrazione lesivo di una libertà fondamentale o del diritto di proprietà, e devolve le relative controversie al giudice ordinario. Il giudice del riparto, nel giugno 2013, sembra restringerne l’area di operatività, facendo sorgere un dibattito circa l’attuale utilità del rimedio, già da sempre oggetto di critiche da parte della dottrina, nonché profondamente ridimensionato dalla progressiva introduzione nell’ordinamento francese di altri strumenti idonei a reagire ad arbitri dell’amministrazione in materia. Il dibattito dottrinale tradisce alcune incertezze dogmatiche, posto che il fondamento teorico della voie de fait, se correttamente individuato, è sufficiente a fungere da discrimine con tutti i rimedi asseritamente sovrapponibili. La confusione che si crea tra gli stessi – provocata o quantomeno aggravata dalla loro natura per lo più giurisprudenziale – impone la ricerca di un criterio discretivo univoco e chiaro, che la giurisprudenza francese ha individuato nella nozione di “attività non collegata all’esercizio del potere”. Tale criterio sembra tuttavia restare sfumato nelle applicazioni giurisprudenziali e nelle letture dottrinali, mentre un’attenzione primaria viene accordata alla gravità della lesione al diritto di proprietà. Se tale ultimo aspetto è di certo inidoneo, di per sé, a fondare il riparto, esso è sicuramente capace di mettere in luce come la proprietà riceva necessariamente una tutela sfaccettata, potremmo dire “graduata”, anche in un ordinamento che non conosce la distinzione tra interesse legittimo e diritto soggettivo. Tale graduazione si esprime nella devoluzione delle controversie all’uno o all’altro giudice, posto che le due modalità di tutela divergono sostanzialmente, anche nell’attuale scenario di grande omogeneità tra i rispettivi poteri. L’idea che sembra emergere in controluce dal dibattito francese è quella che l’opzione tra le due giurisdizioni possa essere legata a motivazioni storiche, e finanche condizionata da fattori ideologici, relativi alla diversa “cultura” dei due giudici, prima ancora di essere legata a criteri di riparto netti. L’influenza delle scelte legislative in materia di giurisdizione su interessi economici è del resto questione attuale anche nel dibattito italiano, dove tuttavia essa sembra porsi in termini molto diversi.

2. La teoria della voie de fait, evoluzioni ed involuzioni.
La voie de fait è definita come un comportamento amministrativo, viziato da illegittimità manifesta (irrégularité manifeste), che arrechi grave pregiudizio ad una libertà fondamentale o al diritto di proprietà[1]. In tali casi, la giurisdizione spetta al giudice ordinario, posto che la gravità del vizio avrebbe l’effetto di snaturare l’attività amministrativa, che non potrebbe più qualificarsi come tale[2]; la giurisdizione ordinaria è, al tempo stesso, motivata considerando che tale sarebbe il giudice naturale delle libertà e diritti fondamentali[3].
Per comprendere il fondamento giuridico di questa teoria è bene ripercorrerne brevemente le vicende storiche. La lettura dottrinale più accreditata distingueva due fattispecie di voie de fait, rispettivamente par manque de droit, attività materiale non sorretta da alcuna legittimazione giuridica, e par manque de procédure, attività esecutiva di un atto pur legittimo, ma esercitata nel mancato rispetto delle condizioni di procedura imposte[4]. Confluivano quindi in un unico contenitore sia le attività materiali dell’amministrazione non sostenute da atti giuridici validi, sia gli atti amministrativi viziati in modo così radicale da farne discendere l’inesistenza o la nullità[5]. Tale distinzione richiama inevitabilmente all’orecchio italiano quella tra carenza di potere in astratto ed in concreto, a lungo teorizzata dalla Cassazione come criterio di riparto della giurisdizione, e fortemente criticata per la confusione che creava tra carenza di potere e cattivo esercizio dello stesso; la bipartizione operata dalla dottrina francese, a tutt’oggi costantemente richiamata, cade nel medesimo malinteso[6]. La necessità di pervenire ad un criterio univoco è stata alla base degli sforzi soprattutto del Conseil d’Etat, che ha infine elaborato la nozione, poi costantemente assunta come definitoria, di atto “manifestement insusceptible d’etre rattaché à l’exercice d’un pouvoir appartenant à l’administration” [7]. Si tratta dunque di quella che noi avremmo chiamato, con terminologia desueta, carenza di potere in astratto, o che il legislatore oggi chiama difetto assoluto di attribuzione.
Se questo è il primo elemento costitutivo della voie de fait – l’irrégularité manifeste – il secondo è la lesione di una libertà fondamentale o del diritto di proprietà[8]. Tali situazioni giuridiche vengono in rilievo al di fuori di qualsiasi potere amministrativo legittimamente attribuito, la cui mera astratta spettanza escluderebbe la configurabilità della voie de fait[9]; la loro lesione, di conseguenza, deve ricollegarsi sempre ad un piano di patologia, rispetto alla quale l’ordinamento garantisce la tutela piena ed incondizionata garantita dal giudice ordinario. Per quanto qui interessa, rispetto alla lesione del diritto di proprietà, è tuttavia necessario individuare il grado di gravità dell’offesa che possa giustificare l’operatività della teoria: la giurisprudenza ha utilizzato formule variegate, ma nell’interpretazione dottrinale queste sono state unanimemente lette nel senso di richiedere lo spossessamento, mentre non è sufficiente una semplice turbativa del diritto né una lesione delle modalità di esercizio dello stesso[10].

Note

1.  La teoria della voie de fait è stata definitivamente consacrata in giurisprudenza, dopo alcune esitazioni iniziali, con l’arrêt Action Française, Tribunal des conflits, 8 aprile 1935, L’Action française c/ Bonnefoy-Sibour, Lebon 1226, e poi via via meglio precisata, fino all’approdo da ritenersi oggi assumibile come definitorio della nozione, su cui si tornerà, dato dal Conseil d’Etat, 18 novembre 1949, Carlier, RDP, 1950, 172, concl. Gazier, note Waline. Le critiche portate, in dottrina ed in giurisprudenza, alla teoria della voie de fait, sono molteplici e fondate anche ampiamente su argomentazioni testuali o relative alle modalità della tutela. Per una disamina più approfondita si veda G. Vedel, Droit Administratif, 12ème Ed. (1ère Ed. 1958), PUF, Paris, 1992, 146 ss.

2.  Tale teoria era letta dalla dottrina classica in termini di sanzione per l’amministrazione, colpevole di illegittimità gravissime e, pertanto, non più meritevole del “privilegio” costituito dalla protezione risultante dal principio di separazione dei poteri. Cfr. M. Hauriou, Droit administratif, 5ème Ed., Sirey, Paris, 1943, 20, e in giurisprudenza Cour de cassation, arrêt del 23 gennaio 1873, DP, 73.I.189.

3.  Il principio per cui il giudice ordinario sarebbe guardiano delle libertà individuali è affermato fin dall’inizio del XIX secolo nei testi legislativi relativamente al diritto di proprietà, prima di essere consacrato nell’arrêt del Conseil d’Etat del 27 marzo 1952, Dame de la Murette, in Rec. Lebon, p. 626, e sviluppato nella giurisprudenza del Tribunal des Conflits, per confluire nell’art. 66 della Costituzione del 4 ottobre 1958. Per i riferimenti dottrinali cfr S. Petit, L’Administration et le juge judiciaire, QSJ, PUF, Paris, 1997, p. 59.

4.  Per questa distinzione, si veda M. Hauriou, op. cit., 21 ss., cui si rinvia per esempi pratici delle due ipotesi. La dottrina più recente riqualifica le due ipotesi come riguardanti, rispettivamente, l’illegittima esecuzione di una decisione e i caratteri di illegittimità della decisione stessa, sottintendendo comunque che debba trattarsi di un’illegittimità “qualificata”, riconducibile appunto al concetto di irrégularité manifeste. D. Truchet, Droit administratif, 2ème Ed., PUF, Paris, 2009, p. 120.

5.  Sul collegamento tra voie de fait e nullità-inesistenza dell’atto amministrativo, v. M. Debary, La voie de fait en droit administratif, LGDJ, Paris, 1960, 97 ss. ; E. Desgranges, Essai sur la notion de voie de fait, Thèse, Poitiers, 1937, 93 ss.

6.  Evidente soprattutto laddove è emersa nella casistica la sovrapponibilità dei due criteri del manque de droit e del manque de procédure. È il caso, emblematicamente, della vicenda che diede luogo all’arrêt Action Française, cit., vero e proprio leading case in materia di voie de fait.

7.  CE, 18 novembre 1949, Carlier, cit.

8.  Si è sostenuta in dottrina l’inutilità di distinguere tra le due categorie. L. Favoreu, La notion de liberté fondamentale devant le juge administratif des référés, D. 2001, chron.1739. Rispetto invece alla necessità di distinguere le due categorie, il cui accertamento divergerebbe, di veda S. Guillon-Coudray, La voie de fait administrative et le juge judiciaire, thèse, Université Panthéon-Assas, 2002, p. 157 ss., per cui il dato peculiare dell’accertamento della lesione alla proprietà sta proprio nella necessità di selezionare i livelli rilevanti di gravità della stessa.

9.  Difatti, l’esistenza di un potere legittimo che permette – pur solo astrattamente – che un interesse venga posto a bilanciamento con altri per la soddisfazione dell’interesse pubblico, implica automaticamente che tale interesse, valore o bene della vita possa essere legittimamente sacrificato; esso si qualificherà quindi come interesse legittimo. A riguardo si veda la Sentenza Costituzionale sul decreto cd. Salva Ilva, n. 85 del 9 maggio 2013, che risponde a quella giurisprudenza di Cassazione che ha sostenuto ed ancora sostiene la configurabilità dei cosiddetti “diritti fondamentali indegradabili”.

10.  Cfr. S. Guillon-Coudray, op. cit., 152, che cita l’arrêt TGI Vannes, 12 janvier 1999, Consorts Robert c/Commune de Sené, inedita. Cfr. anche S. Petit, La voie de fait dministrative, QSJ, PUF, 1995, p. 88 ss.

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