Le prospettive dell’aggregazione nell’amministrazione dei contratti pubblici
3. I livelli di aggregazione degli appalti pubblici in Europa.
La disciplina europea[73] pare prospettare ulteriori possibilità per le centrali di committenza[74], per il perseguimento di politiche orizzontali lasciate alle scelte discrezionali di ciascuno Stato Membro[75]. L’importanza del potere di acquisto pubblico potrebbe ampliarsi con la costituzione di reti nazionali fra centrali di committenza per l’attuazione di strategie coordinate, ma anche mediante la costituzione di reti europee che cooperino per la definizione di benchmark e best practices in modo da costituire, dal lato della domanda pubblica, un significativo interlocutore per gli operatori privati.
A livello europeo si è costatata la presenza di significative barriere, sia giuridiche sia linguistiche, alla partecipazione transfrontaliera alle gare pubbliche e allo sviluppo di acquisti pubblici trasfrontalieri, che ha di fatto impedito l’effettiva realizzazione del mercato interno. Tali barriere potrebbero essere superate con l’attuazione di forme di cooperazione tra enti aggiudicatori appartenenti a diversi Stati Membri dell’Unione europea e con la promozione di reti europee transnazionali fra committenti pubblici[76], per favorire la partecipazione e dell’innovazione[77]. Tali prime iniziative di cooperazione sembrano aver ampliato la conoscenza specifica del mercato e delle soluzioni innovative e favorito una maggiore diffusione delle informazioni, ma il mancato coinvolgimento delle centrali di committenza nell’ambito di tali reti sembra avere impedito di estendere significativamente gli effetti di innovazione e sostenibilità anche in relazione ai volumi di spesa.
Il quadro delineato è destinato ad ulteriori evoluzioni per effetto delle prospettive della nuova direttiva dell’Unione europea di riforma degli appalti pubblici, in fase di approvazione, che contiene un capitolo molto significativo dedicato al Joint Procurement[78].
Si aprono nuove opportunità sia in relazione a collaborazioni occasionali di amministrazioni aggiudicatrici (occasional joint procurement) a livello nazionale per aggregare talune tipologie di contratti, sia in relazione a cooperazioni di amministrazioni aggiudicatrici provenienti da Stati Membri differenti per la realizzazione di appalti congiunti[79]. Le nuove forme di cooperazione transfrontaliera sembrano volte alla definizione di condizioni giuridiche che consentano anche di disciplinare l’individuazione dell’ordinamento giuridico applicabile per il public procurement tranfrontaliero, comprese quelle relative agli strumenti di tutela degli operatori economici[80]. La nuova prospettiva è quella di amministrazioni aggiudicatrici a cui sia riconosciuto il diritto di effettuare i propri acquisti presso amministrazioni aggiudicatrici europee (tra cui rientrano a pieno titolo le centrali di committenza), di altri Stati Membri, ovvero quella di aggiudicare contratti pubblici e concludere accordi quadro o sistemi dinamici di acquisizione congiuntamente[81].
Significativa risulta, in tale prospettiva, la previsione secondo cui gli Stati Membri non devono proibire alle amministrazioni aggiudicatrici l’utilizzo di accordi quadro conclusi da centrali di committenza situate in altro Stato Membro dell’Unione Europea[82], secondo un’impostazione che può favorire diverse forme di coordinamento tra centrali di committenza e la definizione di efficaci strategie comuni anche per condividere i rischi connessi alla richiesta di innovazione da parte degli operatori economici. Tale previsione potrebbe determinare un’effettiva apertura del mercato europeo degli appalti pubblici, superando le barriere territoriali e giuridiche ancora così evidenti in Europa.
4. Le organizzazioni professionali d’acquisto e il principio di integrità e di concorrenza nella selezione del contraente e nell’esecuzione del contratto.
Come ricordato, l’attuazione di politiche di aggregazione degli acquisti pubblici idonee ad assicurare una concorrenza europea richiede il superamento delle barriere giuridiche e linguistiche, nonché lo sviluppo di più ampie professionalità che definiscano un nuovo ruolo per l’acquirente pubblico, capace di individuare le migliori condizioni per bandire una gara pubblica e di definire le clausole contrattuali più adeguate all’offerta dei mercati di riferimento. Il modello organizzativo della centrale di committenza determina un cambiamento della struttura di un contratto pubblico in considerazione delle molteplici professionalità giuridico economiche aziendali e tecniche coinvolte nelle procedure di aggiudicazione. Tali professionalità consentono di migliorare, soprattutto nei sistemi giuridici più avanzati, le tecniche di redazione dei documenti di gara degli accordi quadro anche al fine di assicurare un migliore monitoraggio della correttezza e del livello qualitativo delle prestazioni nella fase di esecuzione del contratto.
In una prospettiva volta a valorizzare le professionalità dei centri di acquisto è di interesse una disposizione approvata di recente dal legislatore italiano che esclude la capacità giuridica di contrattare in capo ai comuni con una popolazione inferiore ai cinquemila abitanti[83]. L’entrata in vigore di tale disposizione, rinviata più volte, evidenzia le difficoltà di far accettare che l’inadeguatezza delle strutture minori e la necessità di coordinamento. Anche amministrazioni significativamente più consistenti soffrono tuttavia di analoghe limitazioni nelle capacità professionali e richiedono il superamento della concezione della contrattazione pubblica come sostegno incondizionato a mercati chiusi locali. Il passaggio all’aggregazione viene frainteso come aggiudicazione di grandi contratti nazionali, mentre una opportuna stategia di suddivisione in lotti può favorire una sana concorrenza fra piccole imprese che premi effettivamente le migliori e più innovative e riducendo i rischi connessi alla collusione e alla rendita di posizione.
La questione delle professionalità richieste per una corretta attuazione di forme di collaborazione negli acquisti pubblici è strettamente connessa al principio di rilevanza non solo nazionale, ma anche europea ed internazionale, di integrità nei contratti pubblici. In tale settore sono maggiormente evidenti le ricadute su interessi economici di rilievo che possono determinare l’instaurazione di rapporti tra funzionari pubblici competenti all’acquisto e gli operatori economici che prendono parte alla gara pubblica. Risulta quindi improrogabile l’esigenza di ridurre gli sprechi nella contrattazione pubblica ed occorre elaborare politiche che possano adeguatamente prevenire e contrastare la diffusa illegalità nei contratti pubblici, obiettivo che può essere perseguito assicurando una più ampia trasparenza delle amministrazioni pubbliche anzitutto attraverso il corretto impiego dei strumenti tecnologici, che garantiscono significativi risparmi senza pregiudicare il livello qualitativo e la consistenza dei servizi resi ai cittadini.
Note
73. Direttiva CE, 31 marzo 2004, n. 2004/18/Ce, Art. 1, § 10 dove per «centrale di committenza» si intende «un’amministrazione aggiudicatrice che: – acquista forniture e/o servizi destinati ad amministrazioni aggiudicatrici, o – aggiudica appalti pubblici o conclude accordi quadro di lavori, forniture o servizi destinati ad amministrazioni aggiudicatrici». ↑
74. Direttiva CE, 31 marzo 2004, n. 2004/18/Ce, considerando n. 23 che coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali. ↑
75. S. Arrowsmith – P. Kunzlik, Social and Environmental Policies in EC Procurement Law: New Directives and New Directions, Cambridge, 2009. ↑
76. Già richiamate nell’ambito del programma “European Union Lead Market”. Le tre reti trasnazionali sono costituire da: “Enprotex” “Enprotex” la cui attività attiene specificatamente al settore dell’innovazione tessile antincendio e di salvataggio (circa l’attività svolta da “Enprotex” si veda: <http://www.firebuy.gov.uk/home.aspx>), “Sci-Network” per aiutare le autorità pubbliche valorizzare e guidare le innovazioni sostenibili nel settore delle costruzioni pubbliche e progetti di riqualificazione di tutta Europa (circa l’attività svolta da “Sci-Network” si veda: < http://www.iclei.org/index.php?id=796>) e “Lcb-Healthcare” il cui obiettivo consiste nello stimolare soluzioni innovative di costruzione a basso tenore di carbonio per il settore sanitario (circa l’attività svolta dal “Lcb-Healthcare” si veda: http://www.bis.gov.uk/).I network di public procurement, hanno iniziato ad operare nel Settembre 2009 e sembrano costituire un primo caso di finanziamento (di circa un milione di euro) da parte della Commissione UE di reti per la stipulazione di appalti pubblici specificatamente rivolti all’innovazione ↑
77. Commissione Europea – DG Enterprise and Industry, The lead market initiative, 2009. ↑
78. Council of the European Union, Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on public procurement, Brussels, 30 November 2012, 2011/0438 (COD), wh. 24 – 26; art. 37-38 ↑
79. Council of the European Union, Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on public procurement, Brussels, 30 November 2012, 2011/0438 (COD), wh. 24 – 26; art. 37-38 ↑
80. The conditions for cross-border utilisation of central purchasing bodies and designate the applicable public procurement legislation, including the applicable legislation on remedies” (Council of EU, Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on public procurement, cit. wh. 26) ↑
81. Council of EU, Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on public procurement, cit., art. 38, par. III. ↑
82. Council of EU, Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on public procurement, cit., art. 38, par. II, where is stated that “a Member State shall not prohibit its contracting authorities from using centralised purchasing activities offered by central purchasing bodies established in another Member State”. ↑
83. D.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, art. 33, c. IIIbis. Il comma è stato aggiunto dall’art. 23, c. IV , legge n. 214 del 2011, poi così modificato dall’art. 1, comma 4, legge n. 135 del 2012 ↑
