Le prospettive dell’aggregazione nell’amministrazione dei contratti pubblici
Le norme europee sembrano favorire forme di aggregazione effettuate a vari livelli territoriali quali il livello locale, regionale, nazionale, ma anche europeo, sicché le strategie di appalto congiunto, lungi dal rappresentare un ostacolo alla partecipazione alle procedure da parte delle PMI, ne favoriscono la competitività sui mercati di riferimento anche aprendo il confronto concorrenziale in ambiti differenti. La scelta, ritenuta legittima dall’Unione Europea di prevedere distinti lotti (territoriali o per tipologia di prestazione) in relazione alla presenza di operatori economici nel settore, costituisce stimolo alla concorrenza e può favorire la partecipazione delle piccole medie imprese maggiormente innovative, ove siano introdotte limitazioni del numero di lotti da aggiudicare allo stesso operatore economico, per attuare vere e proprie strategie di politica industriale. Tali obiettivi possono ad esempio essere perseguiti con la previsione di un numero di lotti superiore al numero di operatori economici che tradizionalmente partecipano ad un determinato tipo di procedura, o attraverso l’attribuzione di “premi” o “incentivi” connessi alle innovazioni apportate da una determinata impresa sul mercato ad esempio in ambito sociale e ambientale, o che potrebbero concretizzarsi nella possibilità dell’impresa aggiudicataria di prolungare il contratto per un certo periodo di tempo – sempre che tale possibilità sia stata prevista nei documenti di gara – in presenza di una customer satisfaction elevata e quindi nell’aver assicurato le migliori prestazioni in sede di esecuzione del contratto. Gli accordi quadro possono, nella prospettiva delineata, divenire una tecnica contrattuale per premiare gli operatori economici più efficienti che si siano distinti nel corso dell’esecuzione del contratto, sulla base di quel modello di dual multi sourcing, già sperimentato da taluni ordinamenti che può essere utile per promuovere la partecipazione di imprese nuove[47].
L’aggregazione delle procedure di selezione del contraente risulta significativa anche in relazione ad un più consistente e sistematico impiego di strumenti IT[48]. Una centrale di committenza può incrementare più rapidamente l’uso di tali strumenti per la dematerializzazione dei documenti di gara e soprattutto per l’adozione dei nuovi modelli contrattuali di selezione dei contraenti quali gli accordi quadro e le aste elettroniche e i sistemi dinamici di acquisizione[49].
L’Unione europea[50] con la direttiva 2004/18/Ce, ha formalizzato tali nuovi strumenti contrattuali e tecniche per l’acquisto con l’obiettivo di conseguire un “aumento della concorrenza e dell’efficacia della commessa pubblica, in particolare grazie al risparmio di tempo e di danaro derivante dal loro utilizzo”[51]. In tale prospettiva si era posta anche una previsione europea[52] che stabiliva entro il 2010 l’obbligo di espletare tutte le procedure di gara mediante strumenti di e-Procurement. Tuttavia, a causa della frammentazione dei centri di acquisto, è possibile ancora oggi constatare una forte limitazione dell’informatizzazione delle procedure in Europa ove solo il 5% degli acquisti pubblici avviene per mezzo di procedure elettroniche (e-Procurement).
Le nuove tecniche di acquisto richiedono invece la standardizzazione dei procedimenti, il miglioramento delle competenze professionali e l’utilizzo di strumenti IT[53] – non solo nella procedura di aggiudicazione, ma anche nella fase di esecuzione. La diffusione di tecnologie evolute e di idonei strumenti di comunicazione elettronica determina risparmi connessi alla dematerializzazione delle procedure, soprattutto ove tali investimenti vengano effettuati da centrali di committenza. L’interoperabilità degli strumenti IT è necessaria, dal lato della domanda, per massimizzare i benefici di tipo economico e qualitativo derivanti dal ricorso ai modelli contrattuali più evoluti quali gli accordi quadro[54], le aste elettroniche, i sistemi dinamici di acquisizione[55] e, dal lato dell’offerta, per i vantaggi che possono derivare agli operatori economici che partecipano a tali procedure grazie alla riduzione dei costi e ad una migliore accessibilità anche a favore delle piccole e medie imprese.
Tra le iniziative attuate in Italia dalla centrale di committenza nazionale Consip S.p.A. rileva la realizzazione di due sistemi dinamici di acquisizione, uno destinato alla fornitura di prodotti farmaceutici ed il secondo avente ad oggetto la fornitura di prodotti e servizi per l’informatica e le telecomunicazioni per le Pubbliche Amministrazioni. È stato altresì istituito un “Mercato elettronico della pubblica amministrazione”[56] che conferisce alle amministrazioni abilitate la possibilità di acquistare su un mercato digitale i beni e servizi offerti da operatori economici (principalmente PMI) che, a seguito della partecipazione a bandi di definizione dei requisiti di qualificazione, delle caratteristiche tecniche di tali beni e servizi, nonché delle condizioni contrattuali siano stati abilitati a fornire i loro cataloghi. Si tratta tuttavia di un’esperienza che concerne gli acquisti di valore inferiore alla soglia di rilievo europeo, sicché lungi dall’avere come presupposto lo svolgimento gare di rilevanza europea con una apertura maggiore della concorrenza, rischia di favorire una frammentazione che spesso potrebbe risultare “abusiva”, poiché la sommatoria delle differenti categorie di beni acquistati sul mercato elettronico anche dalla stessa amministrazione aggiudicatrice raggiunge e supera la soglia di rilievo europeo che ne imporrebbe l’applicazione della relativa disciplina, con conseguente pregiudizio per la concorrenza e per l’apertura del mercato a nuove imprese.
L’esperienza merita comunque di essere menzionata per l’effettiva catalogazione di taluni dati relativi alle gare pubbliche di cui oggi possono disporre, per gli adempimenti di competenza, sia la centrale di committenza nazionale sia l’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture[57]. L’informatizzazione può invero agevolare, rispetto ad archivi cartacei, difficilmente consultabili, un migliore accesso ai dati e la comparazione delle scelte effettuate da amministrazioni aggiudicatrici omologhe nelle modalità dell’impiego delle risorse e nell’entità della relativa spesa, così assicurando una valutazione della qualità della spesa pubblica e dei funzionari cui sono attribuite le relative funzioni. Il monitoraggio delle prestazioni pubbliche che potrà scaturire sarà di contributo ad una definizione più adeguata dei fabbisogni per rendere l’acquisto pubblico maggiormente efficiente. Le difficoltà nell’ordinamento italiano, nelle pur minime esperienze della centrale di committenza nazionale, paiono anzitutto derivare da un’imprecisa individuazione del fabbisogno da parte delle singole amministrazioni aggiudicatrici, che può limitare la partecipazione alle gare di imprese che non siano in grado di comprendere appieno le esigenze delle pubbliche amministrazioni, con evidente pregiudizio per la competizione concorrenziale.
Note
47. G. L. Albano – F. Dini – G. Spagnolo, Strumenti a Sostegno della Qualità negli Acquisti Pubblici, in Quaderni Consip, 2008, I, 32. ↑
48. C. R. Yukins, Use and Regulation of Electronic Reverse Auctions in the United States, in, Reform of the UNCITRAL model law on procurement: Procurement regulation for the 21st century a cura di: S. Arrowsmith, Danvers, 2009, 469 e ss. ↑
49. G. M. Racca, The Electronic Award and Execution of Public Procurement, in Ius Publicum Network Review, 2012, accessibile in http://www.ius-publicum.com/pagina.php?lang=it&pag=articoli. ↑
50. Commissione UE, Public procurement – Commission sets out Action Plan to move public purchasing in Europe nline, IP/05/66, 19 Gennaio 2005. Si veda anche: Commmissione UE, Action plan for the implementation of the legal framework for electronic public procurement, 13 Dicembre 2004. ↑
51. Direttiva CE 31 marzo 2004, n. 2004/18/Ce, considerando n. 12. ↑
52. La Dichiarazione Ministeriale di Manchester del 24 Novembre 2005 definisce il seguente obiettivo: “By 2010 all public administrations across Europe will have the capability of carrying out 100 % of their procurement electronically and at least 50 % of public procurement above the EU public procurement threshold will be carried out electronically”. Sull’evoluzione delle politiche comunitarie in materia di eProcurement si veda: Commissione UE, Libro verde sull’estensione dell’uso degli appalti elettronici nell’U.E., 18 ottobre 2010, in http://ec.europa.eu/internal_ market/publicprocurement/e-procurement_it.htm, ove si evidenzia che ad oggi la realtà è ancora lungi dal corrispondere alle aspirazioni iniziali, a causa della complessità tecnica, logistica e amministrativa di tale cambiamento. ↑
53. S. Arrowsmith, Reform of the uncitral Model Law on Procurement: Procurement Regulation for the 21st Century, Eagan, 2009; L. Guijarro, ICT Standardisation and public procurement in the United States and in the European Union: Influence on egovernement deployement, in Telecomunications Policy, 2009, 285-295; H. Graux, J. Dumortier, Preliminary Study on the electronic provision of certificates and attestations usually required in public procurement procedures, 2007, uno studio realizzato per DG Internal Market and Services con lo scopo di verificare come i differenti Stati Membri utilizzano le certificazioni e le attestazioni, in particolare all’interno di un contesto di e-Procurement. ↑
54. Sugli accordi quadro si veda: Commissione EU, Explanatory note – framework agreements -classic directive, CC/2005/03 14 Luglio 2005. ↑
55. S. Arrowsmith, The Past and Future Evolution of EC Procurement Law: From Framework to Common Code?, cit., 343 e ss., ove si evidenzia la complessità e i costi della procedura specie soprattutto per quelli aperti con più operatori. ↑
56. F. A. Russo – R.Zampino, Le acquisizioni di beni e servizi sotto soglia attraverso il Mercato Elettronico della Pubblica Amministrazione, in Quaderni Consip, 2013, I. ↑
57. Con riferimento alle comunicazioni che devono essere effettuate all’Osservatorio dei contratti pubblici istituito presso l’Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici cfr. : d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, art. 7. Cfr. anche: d.l. 7 maggio 2012, n. 52, art. 8, convertito in L. 6 luglio 2012, n. 94, in tema di Disposizioni urgenti per la razionalizzazione della spesa pubblica, ove, al fine di garantire la trasparenza degli appalti pubblici, si prevede che l’Osservatorio dei contratti pubblici “rende pubblici, attraverso il proprio portale, i dati e le informazioni comunicati dalle stazioni appaltanti ai sensi dell’articolo 7, comma 8, lettere a) e b), del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, con modalità che consentano la ricerca delle informazioni anche aggregate relative all’amministrazione aggiudicatrice, all’operatore economico aggiudicatario ed all’oggetto di fornitura”. Ai sensi del c. II del medesimo articolo, al fine di monitorare e analizzare la spesa pubblica si dispone che con cadenza semestrale l’Osservatorio dei contratti pubblici comunichi i dati “al Ministero dell’economia e delle finanze e, per esso, a Consip S.p.A. nonché, per l’ambito territoriale di riferimento, alle Regioni e, per esse, alle centrali regionali di acquisto”. ↑
