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Le prospettive dell’aggregazione nell’amministrazione dei contratti pubblici

di - 15 gennaio 2014
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Sommario: 1. I limiti del potere di acquisto delle pubbliche amministrazioni. 2. Nuovi modelli organizzativi e strumenti contrattuali per l’innovazione e la sostenibilità. 3. I livelli di aggregazione degli appalti pubblici in Europa. 4. Le organizzazioni professionali d’acquisto e il principio di integrità e di concorrenza nella selezione del contraente e nell’esecuzione del contratto[0].

1. I limiti del potere di acquisto delle pubbliche amministrazioni.
L’aggregazione dei contratti stipulati dalle amministrazioni pubbliche ha ricevuto sino ad ora una scarsa attenzione nella elaborazione scientifica, benché le esperienze nazionali si stiano evolvendo velocemente nell’Unione Europea[1].
Con l’aggregazione il contratto pubblico viene inserito in un sistema complesso tale da determinare un cambiamento significativo del modello organizzativo per gli acquisti pubblici in cui ha assunto particolare rilievo la centrale di committenza[2], come soggetto chiamato ad attuare nuove strategie di acquisto per assicurare qualità ed efficienza della spesa pubblica.
La ripetitività di migliaia di gare individuali, aventi ad oggetto le medesime tipologie di beni e servizi, può essere superata mediante forme di aggregazione che tengano conto delle caratteristiche dei mercati di riferimento ed attuino scelte innovative per lo sviluppo di una effettiva concorrenza[3].
La spesa pubblica connessa ai contratti pubblici di lavori, servizi e forniture costituisce una parte rilevante del prodotto interno lordo dei paesi di tutto il mondo e del commercio internazionale per le dimensioni di tale mercato[4], e richiede una sempre più estesa apertura alla concorrenza[5]. All’interno dell’Unione Europea il mercato dei contratti pubblici raggiunge quasi il 20% del PIL[6], ovvero circa 2.405 miliardi di euro nel 2011[7]. In Italia il valore degli appalti pubblici di importo superiore a 40.000,00 € nel 2012 è stato di 95,3 miliardi di Euro, con una riduzione del 4,8 % rispetto al 2011[8]. Il numero di procedure di scelta del contraente (dal sito dell’Osservatorio dei contratti pubblici entro marzo 2013) è stato quantificato in 125.723[9].
Si evidenzia un significativo potere di acquisto delle amministrazioni pubbliche, che tuttavia, risulta limitato a causa della diffusa frammentazione delle amministrazioni aggiudicatrici e ostacola una visione complessiva delle strategie di acquisto[10], nonché lo sviluppo di forme di collaborazione capaci di orientare le scelte verso l’ottimale impiego di tali considerevoli risorse, in favore dell’innovazione, della sostenibilità e della concorrenza.
Normalmente ogni livello organizzativo è dotato di autonomia contrattuale e può contrattare, a seconda dei casi, sulla base delle regole internazionali, europee e nazionali[11] con la conseguente coesistenza di un numero considerevole di amministrazioni aggiudicatrici che operano separatamente senza coordinazione[12]. Significativi sono i dati che rivelano la presenza di 250.000 amministrazioni in Europa[13] e 37.000 in Italia (organizzati in oltre 60.000 centri di spesa), in base ai dati forniti dall’Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici di lavori, servizi e forniture[14]. Inoltre l’ottanta per cento dei contratti pubblici risulta aggiudicato sulla base di procedure di importo inferiore alle soglie di rilevanza UE o comunque fuori dall’ambito applicazione delle Direttive europee con conseguente operatività dei soli principi europei e delle norme nazionali. Tale circostanza costituisce un limite per la partecipazione e in particolare per la partecipazione di imprese alle gare pubbliche bandite da Stati Membri diversi da quello di provenienza. Tale dato è confermato ove si consideri che l’entità degli acquisti transfrontalieri raggiungono una percentuale pari solo all’1,6%[15].
Le Direttive europee in materia di appalti pubblici, coordinano le forme di pubblicità delle procedure di scelta del contraente per l’aggiudicazione dei contratti di importo superiore a determinati valori[16] con l’obiettivo di garantire l’apertura del mercato interno mediante i principi di trasparenza, di massima partecipazione, di non-discriminazione mediante una selezione oggettiva degli offerenti effettuata in relazione alle caratteristiche dei beni e dei servizi acquistati. Tali obiettivi non paiono tuttavia ancora raggiunti a causa principalmente delle barriere linguistiche e giuridiche che permangono tra gli Stati Membri.
La frammentazione dei contratti pubblici, spesso di valore inferiore alle soglie europee e la numerosità dei soggetti cui è attribuita la capacità giuridica di stipulare contratti pubblici è spesso causa di inefficienze nella spesa pubblica, poiché le singole organizzazioni pubbliche spesso non assicurano l’impiego di professionalità adeguate.
In Italia, ad esempio il tema dell’aggregazione è stato spesso trascurato[17] e l’evoluzione normativa statale e regionale è risultata frammentaria e non coordinata[18]. Gli interventi sono stati realizzati con l’obiettivo di ricorrere all’aggregazione degli acquisti pubblici per realizzare ipotetici risparmi di spesa, impegnando le risorse pubbliche in maniera più efficiente[19]. L’assenza di interventi coordinati tali da attuare riforme strutturali di promozione della concorrenza, della qualità della prestazioni e dell’innovazione nei contratti pubblici attraverso politiche di aggregazione, ha determinato situazioni in cui spesso i risparmi attesi non sono stati conseguiti a causa delle rigidità di un bilancio basato sul criterio del “costo storico”[20] che ha condotto ad acquisti finalizzati ad esaurire la capienza del bilancio, così vanificando ogni risparmio di spesa.
Il periodo di crisi economica richiede la massima efficienza nell’impiego delle risorse pubbliche e il corretto uso delle stesse diviene obiettivo fondamentale per i cittadini[21]. Le sopravvenute necessità di ridurre le risorse strutturali e umane delle amministrazioni pubbliche impongono profonde riorganizzazioni, per adottare scelte adeguate, capaci di favorire una ri-valutazione della competitività delle organizzazioni stesse. Appare quindi necessario ripensare le strategie attuate e riallocare le risorse pubbliche al fine di evitare che le politiche di ottimizzazione della spesa non arrechino pregiudizi alla qualità e quantità dei servizi erogati e, più in generale, per le prestazioni pubbliche, rispetto alle quali i contratti pubblici si pongono come strumentali[22].

Note

0.  Il presente scritto riprende i contenuti della relazione dal titolo “L’aggregazione della domanda di beni e servizi” svolta a Firenze il 20 giugno 2013 in occasione del convegno di presentazione del volume a cura di D. Sorace “Amministrazione pubblica dei contratti”, Editoriale Scientifica, Napoli, 2013.“”

1.  Organisation for Economic Co-operation and Development, Centralised Purchasing Systems in the EU, 2011, in www.oecd-ilibrary.org/governance/centralised-purchasing-systems-in-the-european-union_5kgkgqv703xw-en. Per l’esperienza italiana nel settore sanitario cfr.: G. M. Racca – R. Cavallo Perin, Organizzazioni sanitarie e contratti pubblici in Europa: modelli organizzativi per la qualità in un sistema di concorrenza, in A. Pioggia – S. Civitarese Matteucci – G. M. Racca – M. Dugato (a cura di), I servizi sanitari:organizzazione, riforme e sostenibilità. Una prospettiva comparata,, Maggioli Editore, Santarcangelo di Romagna, 2011, 193 e ss., con una comparazione con le esperienze del Regno Unito (D. Casalini), in Francia (S. Ponzio), Gremania e Spagna (M. Pignatti) e negli Stati Uniti (M. Consito e M. Mattalia).””

2.  Su cui si v. infra: § 2.

3.  G. M. Racca – G. L. Albano, Collaborative Public Procurement and Supply Chain in the EU experience, in C. Harland– G. Nissimbeni – E. Schneller (a cura di), Strategic Supply Management (SAGE Handbook), Londra, 2013, 179-213.

4.  EU Commission, Public Procurement Indicators 2011, 5 Dicembre 2012; M. Poulain, Opening public procurement markets: Contribution of trade policies to the recovery in the field of public procurement, Procurement unit DG Trade, Roma, 15 Ottobre 2009.

5.  S. Arrowsmith e P. Kunzlik, Social and Environmental Policies in EC Procurement Law: New Directives and New Directions, Cambridge, 2009. Per un’analisi della spesa si veda: Commission (Ec) A report on the functioning of public procurement markets in the EU: benefits from the application of EU directives and challenges for the future, 3 febbraio 2004; Commissione EU, Commission staff working paper – implementation report SEC(2003)33, 14 gennaio 2003.

6.  EU Commission, Public Procurement Indicators 2011, 5 Dicembre 2012, ove si legge che “The EU Public Procurement market amount in 2011 reaches 2,405.89 billion of Euro equal to the 19% of the EU GDP (in the same year the value of contracts published in TED are 425,44 billion of Euro)”.

7.  Commissione europea – Internal Market, Public procurement indicators 2009, 11 novembre 2010, in http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/indicators2009_en.pdf; Si veda anche: L. Nyiri, D. Osimo, R. Özcivelek, C. Centeno, M. Cabrera, Public Procurement for the Promotion of R&D and Innovation in ICT, EUR 22671EN, 2007. Sulla base dei dati statistici forniti sia dall’Unione Europea che dall’OECD, l’ammontare totale degli appalti pubblici degli enti locali risulta superiore rispetto a quella delle amministrazioni statali. Tali dati sono stati anche recentemente ripresi dal report presentato da un gruppo di ricerca in materia di appalti pubblici: D. Audet, Government Procurement: A Synthesis Report, in http://www.oecd.org/dataoecd/1/21/43506020.pdf, 151 e ss., in cui si rileva che “procurement by sub-central governments is larger than procurement by central governments by an estimated margin of two to three times depending on the ratios measured. These facts highlight the importance of sub-central government in procurement policy, and pinpoint the reasons behind the high fragmentation of implementing public procurement processes”. Commissione Europea – DG internal policies, The Applicability of Internal Market rules for Inter-Communal Co-operations, Settembre 2006.

8.  Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici, Relazione annuale 2012, 17 luglio 2013, accessibile in http://www.autoritalavoripubblici.it/portal/public/classic/Comunicazione/Pubblicazioni/RelazioneParlamento/_relazioni?id=ebd5ef810a7780a500fca321da9448c8, 53. I dati si riferiscono alle procedure di affidamento di importo a base di gara uguale o superiore a 40.000 euro che sono state perfezionate sul sito dell’Osservatorio entro marzo 2013. In altre parole, rientrano nell’analisi tutte le procedure per le quali è stato pubblicato un bando (nel caso di procedure aperte) o per le quali è stata inviata una lettera di invito (nel caso di procedure ristrette o di procedure negoziate con o senza previa pubblicazione del bando). Con riferimento all’obbligo delle pubbliche amministrazioni di comunicare i dati delle procedure di scelta del contraente all’Osservatorio dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture cfr.: D.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, art. 7, c. VIII, come modificato dal d.l. 7 maggio 2012, n. 52, art. 8, c. IIbis, convertito in L. 6 luglio 2012, n. 94.

9.  La percentuale di tipologie di contratto sul totale delle procedure perfezionate ha riguardato il settore dei lavori pubblici per il 29,7%, il settore dei servizi per il 36% di servizi e le forniture per il 34,3%. Cfr. G. M. Racca, Public Contracts Annual Report – 2012 – Italy, in Ius Publicum Network Review, 2011, accessibile in http://www.ius-publicum.com/pagina.php?lang=it&pag=report&id=43, 4.

10.  J. Edler e L. Georghiou, Public procurement and innovation – Resurrecting the demand side, in Research policy, 2007, 949 e ss. Cfr.: W. Gasparri, L’evoluzione della disciplina per la concentrazione della domanda di beni e servizi nell’amministrazione pubblica, in D. Sorace (a cura di), Amministrazione pubblica dei contratti, Napoli, 2013, 11 e ss.

11.  S. Arrowsmith, The Law of Public and Utilities Procurement (2nd ed), London, 2005.

12.  Si veda ad es.: M. Burgi, In-House providing in Germany, in The In-House Providing in European Law, a cura di M. Comba e S. Treumer, 2010, Copenhagen, 71 e ss.

13.  Commissione UE, Evaluation Report: Impact and Effectiveness of EU Public Procurement Legislation, 26 giugno 2011, SEC(2011) 853 final, I, vi.

14.  Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici di lavori, servizi e forniture, segnalazione 12 gennaio 2012, n. 1, in tema di Misure per la riduzione dei costi amministrativi negli appalti pubblici, 1.

15.  Commissione UE, Evaluation Report: Impact and Effectiveness of EU Public Procurement Legislation, 26 giugno 2011, SEC(2011) 853 final, I, 134. Cfr.: Rambøll Management, Cross-border procurement above EU thresholds, Rambøll study for the EU Commission, maggio 2011, 38. Questo studio ha inoltre rilevato che il 50% degli appalti pubblici è aggiudicato ad operatori economici aventi sede a meno di 100 km dall’amministrazione aggiudicatrice. Vedi anche: Commissione UE, Green Paper on the modernisation of EU public procurement policy Towards a more efficient European Procurement Market – COM(2011) 15 final, 27 gennaio 2011, 4.

16.  Direttiva CE, 31 marzo 2004, n. 2004/18, art. 7 e n. 2004/17, art. 16.

17.  Con la recente apprezzabile eccezione: W. Gasparri, L’evoluzione della disciplina per la concentrazione della domanda di beni e servizi nell’amministrazione pubblica, in D. Sorace (a cura di), Amministrazione pubblica dei contratti, cit., 11 e ss.; e Id., L’organizzazione per l’aggregazione della domanda di beni e servizi nell’amministrazione regionale, ivi, 79 e ss. Cfr. anche il contributo di P. Valcárcel Fernández con riferimento all’ordinamento giuridico spagnolo.

18.  M. A. Sandulli – A. Cancrini, I contratti pubblici, in F. Merloni, L. Vandelli (a cura di), La corruzione amministrativa. Cause, prevenzione e rimedi, Firenze-Antella, 2010, 437 ss., ove si rileva la procedimentalizzazione delle procedure di scelta del contraente. Cfr. anche P. Trepte, Regulating Procurement. Understanding the Ends and Means of Public Procurement Regulation, OxfordUniversity Press, 2004, 392 e ss.

19.  Per un’analisi dell’attività contrattuale in Italia: A. Massera – M. Simoncini, Fondamenti dei contratti pubblici in Italia, in Ius Publicum Network Review, 2011, accessibile in http://www.ius-publicum.com/pagina.php?lang=it&pag=report&id=43; L. Fiorentino (a cura di), Lo Stato compratore. L’acquisto di beni e servizi nelle pubbliche amministrazioni, Bologna, 2007. cfr. anche: G. Della Cananea, Le alternative all’evidenza pubblica, in C. Franchini, I contratti con la pubblica amministrazione, Torino, 2007, I, 387.

20.  Distinguendo da tale modalità di finanziamento delle pubbliche amministrazioni quella del “costo standard”.

21.  G. M. Racca, La prevenzione e il contrasto della corruzione nei contratti pubblici (art. 1, commi 14-25, 32 e 52-58), in B. G. Mattarella – M. Pelissero (a cura di) La legge anticorruzione. Prevenzione e repressione della corruzione, Torino, 2013, 126. In relazione alla nozione di correttezza cfr.: G. M. Racca, Voce Correttezza (diritto amministrativo), in S. Cassese (dir.), Dizionario di diritto pubblico , Milano, 2006, vol. II, 1529. Con riferimento ai possibili compartamenti scorretti in materia di contratti pubblici cfr. anche: F. Di Cristina, La corruzione negli appalti pubblici, in Riv. trim di Dir. Pub., 2012, 177 e ss.; P. Trepte, Transparency and Accountability as Tools for Promoting Integrity and Preventing Corruption in Procurement: Possibilities and Limitations, 20-21 giugno 2005, in https://bvc.cgu.gov.br/bitstream/123456789/3500/1/transparency_and_accountability_tools.pdf.

22.  Su tali aspetti si veda: S. Ponzio, La valutazione della qualità delle amministrazioni pubbliche, Roma, 2012, 2.

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