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Il divieto di mandato imperativo: tra cogenza, obsolescenza e convalescenza

di - 9 gennaio 2014
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1. Una breve premessa. – 2. Il cammino verso la cogenza. – 3. L’obsolescenza e l’eterogenesi dei fini. – 4. La convalescenza.

1.    Una breve premessa
Ogni membro del Parlamento rappresenta la Nazione ed esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato”, così recita l’art. 67 Cost., una disposizione carica di storia, ma che non è ancora giunto il tempo, almeno nel nostro ordinamento, di relegare alla storia.
Periodicamente, difatti, si riapre la polemica sulla sorte dell’art. 67: ma qual è il motivo di tanta attenzione per il divieto di mandato imperativo? Forse proprio la consapevolezza che l’istituto in questione è il “cuore” del mandato parlamentare, così come lo conosciamo – almeno in Europa continentale – dalla Rivoluzione francese.
Nel tentativo di dare conto dell’azione dell’istituto nella costruzione di una rappresentanza politica moderna e di diritto pubblico, questo breve contributo strutturerà le vicende del divieto di mandato imperativo in tre parti: il cammino verso la “cogenza”; la presunta “obsolescenza” all’indomani della nascita di partiti di massa; l’attuale fase di “convalescenza” dell’istituto tra “distrazione” della responsabilità politica e impieghi eterodossi.
Da ultimo, prima di entrare nel merito della riflessione, pare opportuna un’avvertenza preliminare: come sempre quando si è nel campo del diritto costituzionale il passaggio tra giuridico e politico è così rapido che si rischia di confondere le specifiche aree di competenza. Da questo punto di vista il tema del divieto di mandato imperativo è tra i più insidiosi perché ponendosi all’esatto crocevia tra politica e diritto, rischia di fuorviare gli osservatori nella comprensione delle specificità dell’istituto di diritto costituzionale. Onde evitare, dunque, l’attribuzione di effetti “impropri” è sempre bene precisare il piano che viene in attenzione, se il giuridico o il politico.

2.    Il cammino verso la cogenza
Sin dalle epoche più remote[1],i sovrani vollero convocare in “parlamenti”[2] l’aristocrazia laica ed ecclesiastica allo scopo di favorire lo scambio di idee o semplicemente per solennizzare le loro decisioni. Con il passare del tempo, questi incontri divennero la sede per decidere di nuove tasse, soprattutto per il finanziamento delle campagne militari. La qualità di contribuente, pertanto, divenne il titolo per sedere in assemblea: i sovrani, infatti, accanto ad un primo nucleo legittimato iure proprio a partecipare alle adunanze, riconobbero pari diritto anche a realtà socio-economiche molto importanti ai fini impositivi quali i borghi, le città, le corporazioni, i ceti, ecc.
Le convocazioni dei parlamenti erano di iniziativa regia e venivano comunicate a mezzo di lettere patenti[3], nelle quali le comunità destinatarie erano invitate a inviare i deputati di spettanza: questa vocatio, tra l’altro, permetteva di apprendere anticipatamente i temi che sarebbero stati discussi e quindi di redigere quello che in Francia prese il nome di “cahier de doléance”, ossia il mandato da svolgere nei parlamenti.
Il rapporto fra mandante e mandatario era di carattere squisitamente privatistico: non vi era quindi lo spazio né per una determinazione autonoma del mandatario, né per scopi ulteriori rispetto a quelli preventivati nell’atto di mandato. L’obbligo di fedele esecuzione del cahier costituiva al contempo l’assicurazione per il sovrano che le collettività si sarebbero sentite vincolate alle decisioni prese nei parlamenti. Non sempre, però, le fonti riferiscono di rappresentanti alle strette dipendenze dei mandanti: a volte, ad esempio, a causa della vaghezza della convocazione regia, venivano lasciati dei margini di autonomia ai delegati dei baillages. I sovrani, pertanto, per superare l’ulteriore problema della vincolatività delle decisioni prese extra mandato chiedevano che ai rappresentanti fosse riconosciuta plena potestas o omnimoda potestas,e che a ciò si aggiungesse il contestuale impegno delle comunità a ritenere vincolante quanto deciso nel parlamento[4]. Ad ogni modo, in epoca precedente alla Rivoluzione francese non è possibile sostenere la pacifica affermazione del divieto di mandato imperativo[5]: non esisteva né una esperienza unitaria, né una regola certa sulla natura del mandato.
Solo con la decisione dell’8 gennaio 1790 dell’Assemblea Costituente[6], l’opzione per un mandato libero, non revocabile, politico e non giuridico fu cosa certa, e così si consumarono i natali della moderna rappresentanza politica[7].
I rivoluzionari decisero proprio per il divieto di mandato imperativo non tanto per assicurare speditezza e tempestività alle decisioni dell’Assemblea rappresentativa[8], ma altresì perché esso appariva come un’opzione imprescindibile nella creazione della Nazione francese[9]. Più diffusamente, il divieto di mandato imperativo era il passaggio necessario affinché i membri dell’Assemblea nazionale potessero legittimarsi come rappresentanti della Nazione. Una volta proclamato che il deputato agisce nell’interesse della Nazione, difatti, egli non poteva continuare a ricevere istruzioni dal suo collegio. Nel nuovo schema di rappresentanza, infatti, questo collegio veniva sostituito, nella sua pozione di rappresentato, da un’entità astratta, sino ad allora politicamente sconosciuta: la Nazione[10]. La circoscrizione di elezione, dunque, cessava di essere il riflesso di un gruppo sociale, economico o politico con i suoi specifici interessi e diventava semplicemente una partizione geometrica del territorio dettata da ragioni pratiche.

Note

1.  In Inghilterra, ad esempio, già in epoca anglo-sassone (800-1066), l’Assemblea degli Ottimati (Witanemagemote) affiancava il re nella funzione di governo; successivamente i Normanni, i primi veri artefici dell’accentramento del potere regio, sostituirono l’antica Assemblea con il Concilium Civium, composto dai nobili laici ed ecclesiastici più potenti, che poi si trasformò, con i Plantageneti, nel Magnum Concilium al quale partecipavano pure i feudatari minori; C. MORTATI, Lezioni sulle forme di stato e di governo, Padova, 1972, 95 s; A. MARONGIU, Parlamento (storia) in Enc. dir.; XXXI, 1981, 725 ss.

2.  Le assemblee medioevali, pur essendo la sede per le decisioni sui tributi, a differenza delle assemblee moderne, avevano essenzialmente funzioni consultive e in ogni caso non rappresentavano il fulcro della vita dello Stato. Questo ruolo infatti era proprio della “Corona”, unica titolare del potere legislativo; T. PERASSI, Parlamenti medioevali e Parlamenti moderni, contenuto e limiti della distinzione, in Scritti giuridici, I, Milano, 1958, 70.

3.  T. PERASSI, op. cit., 57.

4.  Con la fine del particolarismo medioevale e la formazione degli Stati nazionali, in realtà, furono le monarchie a spingere per un mutamento nel vincolo rappresentativo di modo che i delegati si sentissero vincolati al re prima che alle comunità d’origine; V. MICELI, Il concetto giuridico moderno della rappresentanza politica, Perugia, 1892, 80 s.

5.  Anche in epoca successiva al consolidamento delle monarchie europee poteva comunque accadere che i delegati fossero costretti a tornare ad referendum al proprio baillage, se, in sede di parlamento, fossero state sollevate questioni estranee ai poteri conferiti con il mandato; R. SCARCIGLIA, Divieto di mandato imperativo. Contributo ad uno Studio di diritto comparato, Padova, 2005, 51.

6.  Con la decisione dell’8 gennaio 1790, l’Assemblea Costituente, affermando solennemente che “Les mandates impératifs étants contraires à la nature du Corps lègislatif qui est essentialment délibérant, à la libertè des suffrages dont chacun de ses membres doit jouir pour l’intérêt général”, operò una scelta netta, opposta all’esperienza d’ancien régime, nel segno di un mandato rappresentativo libero da ogni influenza da parte dei rappresentati. Tale scelta venne ribadita con l’art. 7, titolo III, della costituzione francese del 3 settembre 1791: “Les représentants nommés dans les départements ne seront pas représentants d’un département particuleier, mais de la nation entière, et il ne pourra leur être donnè aucun mandat”.

7.  La moderna rappresentanza politica si caratterizza, altresì, per la professionalizzazione del corpo dei rappresentanti, circostanza pienamente rispondente all’interesse della classe borghese alla divisione del lavoro: solo alcuni debbono occuparsi della Res publica cosicché gli altri possano dedicarsi ai commerci. Il complicarsi, dunque, del ruolo decisionale dei rappresentanti rese necessaria la nascita di una classe politica specializzata a ben guardare, solo in una “convivenza primitiva” è possibile la rinunzia alla differenziazione dei ruoli, in ragione dei compiti decisionali relativamente semplici e generici; M. LUCIANI, Art. 75, in Commentario della Costituzione, a cura di G. Branca, Bologna-Roma, 2006, 69.

8.  Il mandato imperativo d’ancien régime era lo specchio di una società profondamente immobilista dove i rapporti e i bisogni erano immutati nel tempo e potevano essere facilmente individuabili a priori: quando dunque quegli equilibri millenari vennero meno, fu necessario abbandonare il mandato di diritto privato per un mandato di diritto pubblico che non incontrasse gli stessi problemi a fronte dell’indeterminatezza delle istruzioni;N. ZANON, Il libero mandato parlamentare. Saggio critico sull’art. 67, Milano, 1991, 53 s.

9.  Cfr. L. PRINCIPATO, Il divieto di mandato imperativo da prerogativa regia a garanzia della sovranità assembleare, in Rivista AIC, 2012, 4, in www.associazionedeicostituzionalisti.it.

10.  R. CARRÉ DE MALBERG, Contribution à la théorie générale de l’Etat (1922), II, rist., Paris, 1962, 239.

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