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Proposte per la semplificazione

di - 14 giugno 2013
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Premessa
Le proposte di interventi legislativi, volti a semplificare i rapporti tra cittadini ed amministrazioni pubbliche, che verranno qui formulate, muovono dalle seguenti premesse:
a) la complessità dei rapporti, che con la semplificazione si vuole ridurre, non dipende dalle procedure amministrative, ma dall’insieme degli interessi sostanziali,  pubblici e privati, in gioco, in una determinata situazione;
b) in effetti, innumerevoli interventi sulle procedure sono stati fatti, con qualche miglioramento, ma senza risultati significativi ed affidabili;
c) gli interessi privati hanno una struttura elementare e ben nota. Non occorre fermarsi su essi. Si vuole “poter fare” qualche cosa e quindi ottenere le autorizzazioni o altri provvedimenti consimili, richiesti dalle leggi;
d) al contrario, gli interessi pubblici hanno una struttura complicatissima, che si può cercare di schematizzare e riassumere così:
d1) l’ente titolare della competenza principale (funzione) ha interesse a veder realizzato l’intervento privato in conformità alle nome che lo disciplinano. Per dare un nome emblematico a questa funzione si può parlare di “amministrazione attiva”, che approva e consente l’intervento – o, viceversa, non lo consente. Si può ben dire che questo tipo di interessi è orientato al futuro;
d2) non tutte le norme disciplinatrici sono però attribuite alla competenza dell’amministrazione attiva. Esistono – e sono capillarmente presenti – norme che mirano a conservare certe condizioni di partenza date, nonostante l’intervento che si vuole realizzare: a questo fine di conservazione mirano con intensità tale, da poterne non solo ostacolare e rallentare, ma addirittura impedirne la realizzazione. In altri termini, queste norme proteggono e tutelano alcuni tipi di interessi pubblici, in linea di massima lato sensu impersonali e quindi non facenti capo alle “amministrazioni attive”; impongono quindi divieti, vincoli, rispetto di limiti, che spesso sfuggono al controllo di queste amministrazioni;
e) dall’esistenza di una pluralità di interessi pubblici che si intersecano ed interagiscono nasce la complessità. Il fenomeno è sempre esistito, ovviamente, da quando il potere pubblico è stato organizzato secondo criteri di competenza (per materia, per valore, per ambiti territoriali) e non di pura autorità; ma nel corso degli ultimi decenni ha assunto dimensioni gigantesche e quindi tendenzialmente caotiche. Merita osservare che è nata da qui la necessità (i) di dettare norme estremamente dettagliate; (ii) di prescrivere quindi il consenso di una serie di autorità per qualunque attività coinvolgente interessi pubblici; (iii) quindi di subordinare al loro consenso la possibilità di agire;
e1) le matrici della complessità sono dunque ben chiare: (i) la sostanziale equivalenza di tutti gli interessi pubblici in gioco; (ii) la tendenziale assenza di riferimenti unitari di coordinamento; (iii) il delirio di norme settoriali che si incrociano;
f) il luogo di elezione per l’esprimersi e lo svilupparsi della complessità è il territorio. Sul territorio si collocano e gravano infatti interessi antitetici e addirittura antagonisti:
f1) tutte le attività economiche, esclusa forse la sola finanza, si esprimono attraverso una qualche trasformazione del territorio – hanno quindi il loro riferimento di base nell’edilizia;
f2) ma il territorio è per sua natura il punto di riferimento di quel complessissimo fenomeno che prende nome di ambiente, che deve essere salvaguardato per consentire la prosecuzione della vita stessa;
f3) esso è dunque sede naturale ed essenziale del futuro; ma, con la stessa logica, sede della storia, ovvero delle trasformazioni portate dall’uomo al territorio. In linguaggio giuridico, di tutti i beni storici, culturali, archeologici formatisi nei millenni, noti e non noti;
f4) come è evidente, (i) la proiezione dell’agire umano verso il futuro da un lato, (ii) la conservazione dell’ambiente e (iii) la salvaguardia del patrimonio storico espresso con le più antiche trasformazioni del territorio dall’altro, sono interessi e valori intrinsecamente antagonisti, che devono in qualche modo essere composti;
f5) come questa è la complessità, così si pone il problema della semplificazione: che ha il suo riferimento fondamentale negli interventi sul territorio, che vedono contrapposte “amministrazioni attive” e “amministrazioni di conservazione”;
g) più nel dettaglio: per la realizzazione di un intervento qualsiasi – apertura di un supermercato ad es. – gli interessi affidati all’amministrazione attiva sono chiari, tangibili, conoscibili e quindi prevedibili. L’intervento deve essere conforme alle previsioni di piano regolatore e compatibile con la viabilità esistente; deve rispettare altre regole ad hoc, comunali, provinciali, regionali, e simili. Il comune è l’amministrazione attiva. Gli interessi ambientali e culturali investiti dall’intervento sono sostanzialmente imprevedibili. Specie per la tutela dell’ambiente, non solo lo spettro degli interessi è sterminato, ma innumerevoli sono gli enti competenti. Immissione di gas nell’atmosfera; rumori; rifiuti; acque e loro inquinamento; materiali che si vogliono impiegare: sono solo alcuni profili dell’intervento che vengono discussi nelle sedi più diverse, in un’ottica ben precisa: garantire che l’intervento non alteri l’equilibrio ambientale preesistente.
f) Per i beni culturali le amministrazioni coinvolte sono meno numerose – le varie soprintendenze in sostanza; ma in compenso del tutto imprevedibile è lo spettro dell’azione protettiva che ognuna di esse può intraprendere. Basti pensare che la sola possibilità di reperimenti archeologici può paralizzare i lavori; che il paesaggio può apparire pregiudicato; che il disegno architettonico può non convincere la soprintendenza. Vi è insomma una discrezionalità vastissima che in qualunque momento può arrestare i lavori ovvero consentire di proseguirli, con pesanti oneri a carico del costruttore;
g) a tutto ciò deve aggiungersi l’incombente presenza del giudice penale. Praticamente tutte le materie che hanno un impatto sul territorio prevedono che sia soggetta a sanzione penale non solo, come è ovvio, la violazione di norme incriminatrici (costruzione senza permesso, ad es.), ma anche la violazione della norma incriminatrice nonostante la presenza di un titolo legittimante. Dice la giurisprudenza che il titolo legittimante può essere disapplicato;

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