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Una rinnovata legge quadro sulle calamità?

di - 5 marzo 2013
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1. Occorre una legge generale di governo dei rischi da calamità naturali e da altri eventi calamitosi, e degli effetti conseguenti[1]?
L’interrogativo, solo in apparenza retorico, nasce dalla valutazione della gestione degli eventi calamitosi che si sono verificati di recente. Il caso ha voluto che il terremoto che ha colpito l’Emilia Romagna, la Lombardia e il Veneto sia avvenuto a distanza di pochi giorni dalla emanazione della legge n. 100/2012 di riforma del Servizio nazionale della protezione civile, che aggiorna la legge n. 225/1992 che lo aveva istituito[2].
Non che prima di tale riforma l’interrogativo non si ponesse, ma certamente era meno impellente in quanto l’azione del Servizio nazionale della protezione civile comprendeva l’intero ciclo che va dalla previsione di eventi calamitosi e alla informazione sui rischi potenziali connessi, alla gestione della emergenza, articolata in più fasi, lo stesso processo di ricostruzione.
Ora, come noto, l’azione della Protezione Civile – formula abbreviata con la quale si definisce il Servizio Nazionale della Protezione Civile –, è stata limitata alla previsione, alla informazione / comunicazione dei rischi potenziali ed alla gestione della fase di emergenza, fin tanto che vi sono pericoli per le persone, i beni, gli insediamenti e l’ambiente.
Una volta ridotto/eliminato tale pericolo, entrano in scena come primi attori della ricostruzione nelle varie fattispecie gli enti territoriali e locali.
L’uso strabordante che è stato fatto nel tempo dei poteri che il legislatore aveva affidato alla Protezione Civile, di per sé già notevoli, in base alla l. 225/1992, ha determinato la reazione che si è materializzata nella nuova legge. Forse eccedendo di nuovo però: questa volta dal lato della riduzione di poteri.
Sintetizzando, si può dire che se prima si tendeva a “straordinarizzare l’ordinario” (da ciò lo «straripare» della Protezione Civile), oggi si tende ad “ordinarizzare lo straordinario”. Per Comuni e Regioni, infatti, la gestione di un processo di ricostruzione, comunque una fase post evento calamitoso, è pur sempre qualcosa di straordinario, indipendentemente dalle capacità, dalle risorse impiegabili, dal grado di organizzazione, etc. Se poi questi sono carenti, come purtroppo è nella maggioranza delle pubbliche amministrazioni, la natura eccezionale dell’azione emerge ancora di più.
Per quanto riguarda la fase di ricostruzione, nelle esperienze precedenti l’emanazione della legge n. 100/2012 si è assistito alla produzione di una legislazione di volta in volta diversa. E la stessa emergenza, solitamente gestita secondo un consolidato processo strutturato su più fasi (corrispondenti al ciclo che va dal soccorso al rialloggiamento delle persone in strutture: provvisorie, “semi dure”, “dure” o permanenti), è stata gestita molto diversamente in ordine alle caratteristiche degli eventi calamitosi, ai luoghi interessati ed alla stessa necessità di sperimentare nuovi approcci.
Un esempio molto significativo è stato il «progetto C.A.S.E.» a L’Aquila.
In questo caso si sono saltate delle fasi: il rialloggiamento di una consistente parte della popolazione che aveva perso la originaria abitazione, è stato fatto abbastanza rapidamente in abitazioni permanenti ad hoc costruite, saltando la fase delle abitazioni provvisorie (prefabbricati, roulotte, etc.). Con forti implicazioni urbanistiche ovviamente, ma anche economico – finanziarie.
Il salto di una fase almeno ha certamente «stressato» la fisiologica erogazione della spesa pubblica in base alla sequenza delle fasi consolidate della ricostruzione.
Ma se si considerano le difficoltà delle finanze pubbliche che si sarebbero manifestate a breve distanza, questo «salto» può essere valutato come assolutamente positivo.
La diversità degli approcci riscontrata nei diversi casi, va molto oltre quella degli eventi e dei contesti culturali, sociali ed economici che caratterizzano i vari eventi calamitosi.
Si pensi solo alle calamità che hanno colpito l’Aquila e l’Abruzzo nel 2009 e l’Emilia Romagna, la Lombardia e il Veneto nel 2012. Si tratta di terremoti, diversi in sé oltre che nelle caratteristiche degli ambienti fisici interessati, quindi dei contesti insediativi, sociali ed economici e dei beni interessati.
Per quello che attiene gli insediamenti questi erano prevalentemente urbani nel caso dell’Abruzzo (sia piccoli centri urbani che una media città, colpita soprattutto nella parte storica); nell’altro, insediamenti prevalentemente produttivi, anche se sono stati ugualmente interessati beni culturali e insediamenti urbani.
In un caso insediamenti urbani isolati ma geograficamente densi sotto il profilo edilizio; ma in un altro insediamenti urbani di media/bassa densità edilizia. Nel caso dell’Emilia Romagna i beni colpiti sono soprattutto i «contenitori» (fabbricati e scaffalature) di attività produttive, per di più fortemente internazionalizzate: quasi un terremoto che ha colpito nel cuore della globalizzazione dell’economia.
Oltre queste differenze, quelle di contesto: culturali, sociali, organizzative, etc.
Ma anche quelle connesse allo stato delle finanze pubbliche, sempre più precarie ed esigenti (si pensi al tema della esenzione dal pagamento dei tributi: entità, durata, etc., tra i due casi). Ai vincoli di impiego e di spesa delle stesse risorse derivanti da patti di stabilità europeo ed interno, che da qualche anno incidono anche nella gestione di eventi calamitosi.
Una lettura delle condizioni di contesto, magari limitato allo stato delle finanze pubbliche al momento nel quale sono avvenute delle catastrofi che hanno colpito l’Italia, anche solo negli ultimi anni, mostrerebbe una forte disparità di trattamento delle posizioni giuridiche colpite (enti locali, proprietari immobiliari privati, gestori di attività produttive, etc.). Disparità spesso accentuata dalle modalità di erogazione di contributi ed indennizzi da parte dello Stato.
Già la distinzione tra contributi ed indennizzi può essere stata discriminatoria, oltre che disfunzionale nella pratica del riconoscimento del danno e del risarcimento dello stesso, nonché della stessa ricostruzione (obblighi, unitarietà o meno degli interventi, etc.).

Note

1. I rischi come noto si possono classificare in naturali, tecnici, tecnologici, militari, etnici, religiosi, politici e sanitari, per quanto riguarda la fonte del rischio (Cfr., J. De Courson, “Les catastrophes, une opportunité?”, in «futuribles», 382/2012, pp. 41-57); in sistematici ed accidentali, per quanto riguarda la frequenza e in prevedibili o imprevedibili, per quanto riguarda la possibilità / capacità di prevenzione. Può essere utile, per una rapida disanima della nozione di rischio e delle conseguenze in termini sociali, consultare l’agile lavoro di David Le Breton, La sociologie du risque, «Que – sais – je?», PUF, Parigi2012). E, per aspetti più generali, soprattutto relativi alla tecnologia, J. Casti, Eventi X. Eventi estremi e il futuro della civiltà, Il Saggiatore, Milano 2012.

2.  Più precisamente, il terremoto avviene il 20 maggio 2012, allorché era vigente il DL n. 59/2012 successivamente convertito nella legge n. 100/2012. Tra il DL n. 59 che in sostanza quasi azzerava le capacità operative della Protezione Civile e la legge n. 100 vi sono molte differenze. La legge n. 100 recupererà alcune competenze. Comunque la fase di emergenza è stata gestita nel periodo di vigenza del DL n. 50.

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