Riflessioni sui tortuosi itinerari della semplificazione nell’amministrazione della complessità
In realtà se poniamo mente al momento storico in cui questi fatti si sono sviluppati, quella che viene definita come stagione della semplificazione amministrativa[11] appare piuttosto una stagione di mutante e vischiosa complessità, e pare difficile smentire questa impressione a fronte di una realtà che si è inevitabilmente complicata per fenomeni in parte esterni all’ordinamento giuridico, in parte alimentati dallo stesso ordinamento giuridico che aveva perduto i capisaldi del suo proprio ordinario funzionamento e l’ancoraggio forte ai suoi principi costituzionali.
Nel 1990, quando finalmente viene approvata la legge n. 241, si percepiva nella dottrina e nella comunità degli studiosi l’attesa di una nuova era di legalità e trasparenza nell’amministrazione, per rievocare le parole di Silvio Spaventa di “giustizia nell’amministrazione”[12]; quella legge avrebbe dovuto costituire il coronamento o se si vuole la sintesi di un lungo processo di distillazione di principi e regole dell’agire amministrativo negli alambicchi della Giustizia amministrativa, dopo la maturazione del mosto nel grande tino della Costituzione repubblicana. L’affermazione di fasi procedimentali ordinate e semplici, con una valorizzazione degli apporti partecipativi degli amministrati e della responsabilità dei funzionari (sia attraverso l’individuazione dei responsabili dei procedimenti, sia con il rafforzamento e la ridefinizione del ruolo e dei poteri della giurisdizione contabile).
La realtà però, come spesso accade, non ha dato soddisfazione alle attese e le ha mandate per gran parte deluse. L’evoluzione legislativa degli anni Novanta infatti è andata di pari passo con una trasformazione politica ed economica del Paese che, lungi dall’aver prodotto effetti di semplificazione, ha determinato effetti di incremento ed esasperazione della complessità.
E che questo rilievo non sia soltanto il frutto di una valutazione di fenomeni storico-politici, ma tragga piena evidenza dalle concrete disposizioni legislative approvate con intento di semplificazione, basta prendere ad esempio una sola disposizione normativa.
Per dimostrare quest’affermazione che altrimenti potrebbe sembrare estemporanea o estremizzante è sufficiente far richiamo alla disposizione legislativa in materia di conferenza di servizi. L’evoluzione che ha subito la disciplina del più classico degli istituti di semplificazione amministrativa e cioè la conferenza dei servizi è riprova evidente di quanto si afferma[13].
Quella norma pensata nell’agosto del 1990 sulla scorta dei lavori della Commissione Nigro è una classica norma che “non trova pace”, per rievocare la classica poesia napoletana “Io vulesse truvà pace” di Eduardo de Filippo[14]. Ecco la norma sulla conferenza di servizi è una classica norma che non trova pace. In oggi legislatura essa è sottoposta a continui e ripetuti ripensamenti[15].
Ma un discorso analogo potrebbe farsi con riferimento all’istituto della Denuncia (poi Dichiarazione, poi Segnalazione certificata) di inizio di attività[16].
Ciò accade ed è imputabile all’incapacità degli uffici legislativi che propongono questi mutamenti? Non lo si crede certo. Si deve ritenere viceversa che questo tentativo nobile del legislatore, e per esso dei suoi tecnici, di migliorare il quadro normativo e di semplificare l’amministrazione nella complessità, sia un nobile ma spesso inutile tentativo a fronte di problemi che non hanno la loro origine e la loro causa negli strumenti giuridici e che, conseguentemente, molto difficilmente possono trovare soluzione a mezzo della semplificazione degli strumenti giuridici e dell’ordinamento.
3. Complessità, semplificazione e divisione dei poteri.
In realtà, le operazioni di semplificazione rimesse alla modifica dei testi legislativi, e con esse anche gli interventi di semplificazione legislativa, sono operazioni che producono un risultato evidente ed immediato. Proprio l’opera di codificazione ne è testimonianza, si guardi come si opera meglio dal punto di vista concreto avendo a disposizione dei Codici o dei testi unici piuttosto che una congerie disordinata di norme di epoche diverse.
Si guardi ad esempio cosa è accaduto con il Codice dei contratti pubblici che al di là dei miglioramenti sempre possibili (ed in questo caso ripetuti: con il primo, secondo e terzo correttivo), sono testi normativi che per la loro completezza e tendenziale esaustività assicurano una stabilità di conoscenza del diritto applicabile e quindi una stabilità del corpus normativo applicabile nelle interpretazioni consequenziali.
Per non dire del positivo effetto della codificazione delle norme del processo amministrativo che, con tutti i loro limiti e con tutte le loro lacune (tutte suscettibili di miglioramenti in favore di soluzioni tecnico-processuali più accettabili e condivise) è però un risultato straordinario di stabilità, certezza, garanzia del trattamento eguale ed imparziale di chi domanda giustizia[17] o di chi partecipa ad una gara pubblica se si fa riferimento al Codice dei contratti.
La semplificazione amministrativa, viceversa, è una semplificazione che non raccoglie successi, non assicura soddisfazione alla reale esigenza di semplificazione e conseguentemente non trova stabilità ed è sottoposta a continue evoluzioni.
Occorre allora domandarsi perché ciò accade.
E nel tentare di dare una risposta a questo interrogativo sovviene evidente un vulnus che non risiede nella qualità delle politiche di semplificazione e tantomeno nella qualità delle soluzioni tecniche che il legislatore consegna alle pagine della Gazzetta Ufficiale. Si tratta di un vulnus che rende impossibile la semplificazione auspicata ed anche a volte confusamente declinata da giuristi e studiosi nella loro pur apprezzabile produzione scientifica.
Note
11. Molto meno la semplificazione legislativa.↑
12. Il riferimento è al Discorso del commendatore Silvio Spaventa letto la sera del 7 maggio 1880 nella sala dell’Associazione costituzionale di Bergamo, ora nel volume S. Spaventa, Giustizia nell’amministrazione ed altri scritti, a cura dell’Istituto Studi Filosofici, Napoli, 2006, 17 ss.
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13. Sul punto si veda D. D’Orsogna, Conferenza di servizi e amministrazione della complessità, Torino, 2002 e, successivamente Id., Note in tema di conferenza di servizi, semplificazione, operazione amministrativa, in Nuove Autonomie, 2008, 583 ss.↑
14. La poesia è degli anni di poco successivi alla fine del secondo conflitto mondiale (1948). L’opera poetica del grande Autore ed Attore del teatro napoletano è raccolta in due volumi curati da Einaudi, Le poesie di Eduardo, Torino, 1975 e ‘O penziero e altre poesie di Eduardo, Torino, 1985.
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15. Non è questa la sede per soffermarsi sul punto, ma ci si riferisce all’evoluzione subita dall’art. 14 della legge n. 241/1990 alle modifiche ed integrazioni apportate dalle leggi nn.:
537/1993, 273/1995, 340/2000, 127/1997, 15/2005, 69/2009, 122/2010, con gli articoli 14 bis, ter, quater e quinquies.
Per un commento in dottrina dell’evoluzione normativa in materia si veda, da ultimo, G. Pagliari, La conferenza di servizi, Commento agli artt. 14 e ss. della legge n. 241 del 1990 e s.m.i., in Codice dell’azione amministrativa (a cura di M.A. Sandulli), Milano, 2010, 750 ss. ↑
16. Di cui la dottrina in successione si è occupata. Si vedano L. Ferrara, Diritti soggettivi ad accertamento amministrativo. Autorizzazione ricognitiva, denuncia sostitutiva e modi di produzione degli effetti, Padova, 1996; G. Acquarone, La denuncia di inizio attività. Profili teorici, Milano, 2000; E. Boscolo, I diritti soggettivi a regime amministrativo. L’art. 19 della l. n. 241 del 1990 e altri modelli di liberalizzazione, Padova, 2001; P. Marzaro Gamba, La denuncia di inizio attività edilizia. Profili sistematici, sostanziali e processuali, Milano, 2005; W. Giulietti, Attività privata e potere amministrativo. Il modello della dichiarazione di inizio attività, Torino, 2008; A. Police, Contributo allo studio delle Dichiarazioni di inizio di attività e della loro natura giuridica, in Nuove Autonomie, 2008, 17 ss. ed anche in Istituzioni e dinamiche del diritto. I mobili confini della separazione di poteri (a cura di A. Vignudelli), Milano, 2009, 305 ss.
Da ultimo F. Doro, SCIA e DIA. Denuncia, dichiarazione e segnalazione certificata di inizio attività dopo il DL 78/2010, Padova, 2010 e N. Paolantonio e W. Giulietti, La segnalazione certificata di inizio di attività, Commento all’art. 19 della legge n. 241 del 1990 e s.m.i., in Codice dell’azione amministrativa (a cura di M.A. Sandulli), cit., 750 ss. ↑
17. Su meriti e sui limiti del Codice del processo amministrativo si veda per tutti F. G. Scoca, Considerazioni sul nuovo processo amministrativo, in Giustamm.it, Giustizia amministrativa. Rivista internet di diritto pubblico, n. 2-11. ↑