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Riflessioni sui tortuosi itinerari della semplificazione nell’amministrazione della complessità

di - 16 febbraio 2013
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Sommario: 1. Premessa. – 2. Dall’età delle certezze alla stagione della mutante complessità. – 3. Complessità, semplificazione e divisione dei poteri.- 4. L’auspicio al ritorno alla divisione dei poteri ovvero: evviva il Barone di Montesquieu.

 1.      Premessa.

La prospettiva generale che si deve tratteggiare, nell’affrontare il tema della semplificazione amministrativa, non può dirsi certo incoraggiante ed è tuttavia necessario nell’affrontare questo argomento avere piena evidenza e disincantata consapevolezza delle difficoltà derivanti dal contesto ordinamentale e dalla sua complessità[1].
Ciò è ancor più vero alla luce del recente intervento legislativo che, incamminandosi sul sentiero percorso nell’ultimo decennio, affastella in un unico testo normativo una pluralità di disposizioni cui si riconosce come unico denominatore comune la funzione di semplificazione della complessità ordinamentale. Il riferimento è come intuibile al D.L.9 febbraio 2011, n. 5 recante Disposizioni urgenti in materia di semplificazione e sviluppo.
Non è certo il gusto per gli ossimori che porta a dare esordio ad un approfondimento sui temi della semplificazione partendo dalle complessità di sistema. Si vuole evitare – grazie a questa preliminare avvertenza – che si possa giungere a conclusioni amare come quelle, non senza ragione, avanzate in dottrina circa la inutilità degli interventi di semplificazione[2].
In questa occasione di approfondimento, sembra utile invece dare giusta evidenza e riconoscere il rilievo e la significatività di alcuni istituti di semplificazione[3] che hanno visto la luce con grande abnegazione del legislatore e soprattutto dei tecnici che sostengono l’opera del legislatore, non si può non riconoscerlo; si pensa al lavoro ed all’impegno prezioso dei componenti degli Uffici legislativi dei Ministeri e di alcuni Ministeri in particolare[4].
Occorre ricordare come questo straordinario impegno di semplificazione è corso su di un duplice binario[5]. Una semplificazione che in sostanza ha una doppia declinazione: quella amministrativa e quella legislativa, come appare evidente anche nell’ultimo decreto legge n. 5/2012.
Per semplificazione amministrativa si intende la semplificazione quanto alle forme di esercizio del potere ed alle inutili duplicazioni o stratificazioni di fasi procedimentali attribuite peraltro a sfere competenziali distinte (o imputabili ad Amministrazioni distinte) per la soluzione del medesimo “problema amministrativo”[6]; a tale forma di semplificazione si riconduce quindi anche l’opera di disboscamento delle stesse norme attributive di poteri e di funzioni amministrative non necessari e che possono quindi essere abrogate con l’intento di restituire più ampio margine di gioco alla sfera di libertà e di autonomia dei cittadini e delle imprese.
Per semplificazione normativa, invece, si intende l’opera di, raccolta, codificazione, razionalizzazione e chiarificazione di una legislazione spesso oscura[7], stratificata e di incerta lettura. L’intento è quello di porre rimedio alla ipertrofia normativa e, con essa, alle difficoltà ed ai costi derivanti dall’interpretazione ed applicazione quotidiana di tali norme[8].
Queste due declinazioni della semplificazione rappresentano due paralleli e talvolta connessi processi evolutivi che dagli anni Novanta dello scorso secolo in poi, hanno profondamente inciso sull’evoluzione del nostro diritto amministrativo.

2. Dall’età delle certezze alla stagione della mutante complessità.

Non può non ricordarsi – talvolta con non poco rimpianto – come fino agli anni Novanta del secolo passato questa esigenza di semplificazione non fosse affatto avvertita. Come molti ricorderanno, il nostro diritto amministrativo e l’esercizio delle pubbliche funzioni era affidato a poche e stabili norme e viceversa ad un corpo molto solido di principi e di regole guidate dalla saggezza dei giudici amministrativi.
Nelle diverse stagioni e nelle diverse generazioni di giuristi del secolo scorso, erano riconoscibili e riconosciuti uno o al massimo due testi manualistici in tutto il Paese. Dai volumi di Guido Zanobini[9] alle diverse edizioni del volume (e poi dei due tomi) del Manuale di Aldo M. Sandulli[10]. Essi facevano riferimento ad un consolidato e stabile corpus di principi e regole che se qualche pecca aveva era forse quello della noiosa continuità e sostanziale immutabilità.
Ora questa evidente, tranquillizzante, stabilità del quadro normativo e la conseguente sostanziale certezza nei punti di riferimento giuridici è andata smarrita. Essa è andata smarrita proprio nel 1990 nel momento in cui si è avviato un processo di instabilità che ha riguardato sicuramente il Paese nel suo complesso: i poteri pubblici, il potere giudiziario, l’economia e l’intero corpo sociale.
Un processo a mio avviso involutivo, ma questa è una valutazione evidentemente atecnica ed un giudizio di valore e lo si prenda quindi per quanto vale; una involuzione destabilizzante che ha creato un processo di destabilizzazione del quadro normativo e di ripensamento continuo da parte del legislatore. Questo continuo ed incessante processo di ripensamento del legislatore parlamentare e di quello delegato si sono ripercossi con inevitabile pregiudizio sia sull’interprete, sia sull’amministrazione, sia sulle sfere di responsabilità degli agenti pubblici, sia sugli organi giurisdizionali chiamati alla verifica della legittimità e della correttezza dell’agire delle pubbliche amministrazioni e dei suoi agenti, riproponendosi così al legislatore ed alimentando un circolo vizioso il cui moto pare sempre più vorticoso ed inarrestabile.
Questo processo involutivo ha inevitabilmente generato una esigenza sempre più avvertita di semplificazione.

Note

1. Una complessità su cui si interrogava già G. Corso, Perché la complessità?, in Nuove Autonomie, 2008, 325 ss. e di cui si dà piena evidenza nel volume collettaneo La tela di Penelope. Primo rapporto Astrid sulla semplificazione legislativa e amministrativa, Bologna, 2010 e ancor prima la ricerca FORMEZ, Semplificazione amministrativa e cittadini: le soddisfazioni, le attese, le proposte, Roma, 2007.

2. Si veda ad esempio M. Clarich, Semplificare per finta, in www.ilsole24ore.com, maggio 2005. Sul tema, più in dettaglio, il lavoro a cura di G. Vesperini, Che fine ha fatto la semplificazione amministrativa?, Giuffré,  Milano, 2006 e lo studio monografico di  S. Amorosino, Achille e la tartaruga: semplificazione amministrativa e competitività del sistema Italia, Milano, 2006.

3. Si veda F. Patroni Griffi, La semplificazione amministrativa nel decennio 1997-2007, Atti del convegno internazionale Il sistema amministrativo a dieci anni dalla riforma Bassanini,  Roma, gennaio 2008, in www.semplificazionenormativa.it..

4. Si veda  sul punto la testimonianza di L. Carbone, L’esperienza “taglialeggi” a metà del suo cammino, in www.semplificazionenormativa.it..

5. Binari che non necessariamente corrono senza interferenze reciproche. Sul punto si veda F. Merusi, La semplificazione problema legislativo o amministrativo? in Nuove Autonomie, 2008, 335 ss.
Si leggano anche M. P. Chiti, Semplificazione delle regole e semplificazione dei procedimenti: alleati oavversari?, in Il Foro Amministrativo C.d.S., 2006, 1057 ss.  Si veda anche G. Sciullo, La semplificazione nelle leggi e nell’amministrazione: una nuova stagione, Bologna 2008; M. A. Sandulli,  La semplificazione dell’azione amministrativa: considerazioni generali, ivi, 2008, 405 ss.; L. Vandelli,  Tendenze e difficoltà della semplificazione amministrativa,ivi, 2008, 417 ss.

6. Si veda, in merito, per tutti, G. Vesperini, Semplificazione amministrativa, in Dizionario di diritto pubblico, diretto da S. Cassese, Milano, 2006, vol. VI, 5479 ss. ed anche Id., Il governo della semplificazione, in Giornale di diritto amministrativo, 2007, 266 ss.

7. Per usare le parole di M. Ainis, La legge oscura. Come e perché non funziona, Laterza, Roma-Bari, 2002, 205 ss.

8.   Si veda, in merito ai diversi profili della semplificazione normativa, A. Celotto e C. Meoli, voce Semplificazione normativa (diritto pubblico), in Digesto Discipline pubblicistiche, Agg, Torino, 2008, 9 ss.; V. Vincenzi, Semplificazione della legislazione e “taglia-leggi”, in Rassegna parlamentare, 2008, 771 ss.;  R. Viriglio, La neocodoficazione. Riordino e riforma della legislazione per mezzo di testi unici e codici, Napoli, 2007; N. Lupo, “Dal regolamento alla legge”: semplificazione e delegificazione: uno strumento ancora utile?, in Diritto e società, 2006, 399 ss.; P. Carnevale, Qualità della legge e politiche di semplificazione normativa fra istanze del mondo economico e risposte del legislatore, relazione al Convegno su “Legge ed economia“, 2006; P. Carnevale P., Le politiche sulla legislazione: codificazione e semplificazione, in M. Ruotolo (a cura di), La funzione legislativa oggi, Napoli 2007, p. 56 ss.; F. Sorrentino, Dai testi unici misti ai codici di settore: profili costituzionali, in Dir. Amm, 2005, 261 ss.; M.A. Sandulli (a cura di), Codificazione, semplificazione e qualità delle regole, Milano,  2005.

9. Il riferimento è a G. Zanobini, Corso di diritto amministrativo, cominciato nel 1935 (per i tipi dell’editore Giuffré di Milano), e suddiviso in cinque volumi (il sesto, che contiene gli indici, è stato redatto a cura del figlio di Guido Zanobini, Luciano), che alla morte dell’Autore era giunto alla sesta edizione. Come è noto, nel dettaglio, il Corso si occupa nel I° volume dei Principi generali, nel secondo della Giustizia, nel terzo della Organizzazione amministrativa, nel quarto dei Mezzi dell’azione amministrativa e nell’ultimo, il quinto, delle Principali manifestazioni dell’azione amministrativa.

10. Il riferimento è a A. M. Sandulli,  Manuale di diritto amministrativo, dalla prima edizione pubblicata a Napoli nel 1952, fino ai due volumi dell’ultima edizione curata dall’Autore (XV),  Napoli, 1989. Sul rilievo di quest’opera per la scienza giuridica italiana si veda E. Casetta, Il Manuale di diritto amministrativo di Aldo M. Sandulli, in Aldo M. Sandulli (1915-1984). Attualità del pensiero giuridico del Maestro, Milano, 2004, 17 ss., ed ivi anche i lavori di Alb. Romano, Aldo M. Sandulli amministrativista, 277 ss. e di G.Berti, Aldo M. Sandulli amministrativista e il suo tempo, 289 ss.

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