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Il problema della responsabilità politica nelle ‘reti di regolatori’ indipendenti del mercato

di - 9 novembre 2012
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Sommario: 1. Il rapporto tra ‘regolazione’ e ‘mercato’. – 2. Forma giuridica e materia economica: la tecno-economia come fattore di erosione e di trasferimento di sovranità. – 3. Ordinamento democratico, principio della sovranità popolare, regolazione ‘indipendente’ del mercato. – 4. Frammentazione della sovranità, unificazione del mercato: l’istituzione delle ‘reti di regolatori’ indipendenti.

1.    Il rapporto tra ‘regolazione’ e ‘mercato’
Quello della regolazione del mercato è un tema, oggigiorno, estremamente complesso da affrontare. Perché lo è, oggi, più di quanto non lo sia stato, per un lungo periodo, almeno in Europa, dopo la fine della seconda guerra mondiale?
Il significato che i due termini, ‘regolazione’ e ‘mercato’, hanno assunto nel tempo è molto diverso rispetto a quello che li aveva identificati in quella circoscritta fase temporale. La regolazione, oggi, non è una funzione ‘essenzialmente’ giuridica a differenza di quanto, invece, non avvenisse in passato, almeno nei sistemi ad economia mista o a ‘Stato interventista’. E il mercato non è soltanto quello che Einaudi rappresentava nelle lezioni di politica sociale[1]. Con il termine mercato non ci riferiamo più soltanto al luogo, fisico o virtuale che sia[2], nel quale prendono forma le transazioni economiche, ma ad un principio generale di regolazione economica in cui i fattori della produzione (terra, capitale e lavoro) sono intesi giuridicamente come merci[3] e i bisogni sociali come ‘diritti condizionati’. Dunque, nel rapporto tra mercato e diritto, il primo, se mai lo sia stato, non è più subalterno al secondo. La subalternità viene meno con la trasformazione della concezione giuridica della regolazione. La regolazione non è più concepita, soltanto, come ‘regolazione amministrativa’[4] ma anche, amplius, come forma giuridica di tutela del principio di libera concorrenza e garanzia del mercato[5].
Per i giuristi italiani, occuparsi di regolazione ha significato, a lungo, studiare le possibili forme di intervento di natura pubblicistica che, per effetto della stessa forma di Stato costituzionale sociale, legittimavano i pubblici poteri ad incidere direttamente sulle scelte economiche dei soggetti di natura privata[6]. Dunque, la regolazione, termine estraneo al linguaggio giuridico nell’esperienza di allora, era, in realtà, concepita come comando, direzione, e, al limite, controllo dell’attività economica[7]. Non si parla, certo, di mercato, se non per alcuni settori dell’attività economica che sono già oggetto di regolazione ‘condivisa’ con le istituzioni comunitarie come è, primariamente, per la politica agricola comune[8]. E, comunque, non se ne parla ancora nell’accezione datane dal diritto comunitario fino all’istituzione, nell’ordinamento nazionale, di un potere pubblico ‘speciale’ chiamato dalla legge a regolare, appunto, il mercato sulla base del principio di concorrenza[9]. D’altronde, sia il mercato sia il principio di concorrenza non sono contemperati, fino a quel momento, nella ‘costituzione economica’.
È con l’uscita formale (e, per la gran parte, sostanziale) dei pubblici poteri dalla gestione diretta delle attività economiche che avviene una trasformazione nel ‘governo dell’economia’, modificandosi il ruolo dello Stato da ‘imprenditore’, in un sistema ad economia mista, a sostanzialmente ‘regolatore’, in un sistema configurabile come economico di mercato[10]. Con questa trasformazione avviene anche un riposizionamento nei rapporti tra potere politico e potere economico. Riposizionamento, che è favorito dal venir meno della sovrapposizione tra spazio economico e spazio politico; e dalla fine del monopolio dei cambi e delle politiche protezionistiche per effetto, rispettivamente, dell’adesione ad un sistema valutario basato su cambi fissi irreversibili e alle politiche di liberalizzazione adottate dalla World Trade Organization. Nei Paesi europei interessati da queste trasformazioni, il trasferimento della sovranità monetaria ha fatto emergere con maggiore evidenza le problematiche inerenti la concezione della neutralità del rapporto tra diritto e mercato.

2.    Forma giuridica e materia economica: la tecno-economia come fattore di erosione e di trasferimento di sovranità
Di queste problematiche si era occupato, in tempi non sospetti, Luigi Mengoni. Alcuni suoi scritti sono ancora estremamente attuali. Mengoni, all’inizio del suo saggio, dei primi anni sessanta, “Forma giuridica e materia economica”, si domanda “se il diritto abbia soltanto la funzione di organizzare forme esteriori del processo economico, nell’àmbito delle quali i singoli comportamenti economici si svolgono in condizioni di sostanziale immunità dalla regola giuridica, essendo deterministicamente orientati verso un ordine naturale prestabilito, oppure se il diritto costituisca uno strumento attivo del processo economico, in virtù del quale l’ordine economico riceve l’impronta della volontà umana”[11]. Questo tema verrà ripreso, in seguito, tra gli altri, da Natalino Irti. Irti, sollecitato dagli effetti prodotti sull’ordinamento costituzionale dal Trattato di Maastricht, avvia alla fine degli anni novanta del secolo scorso un dibattito intorno all’ordine giuridico del mercato[12]. Dibattito, sul quale, evidentemente, pesano non poco le convinzioni ideologiche e politiche proprie di coloro che si addentrano nel groviglio di questo specialissimo rapporto. Tanto che viene da chiedersi se davvero sia possibile districare il groviglio, sbrogliarlo, fino ad arrivare ad individuare quelle regole che non appartengono alla sfera della politica ma che sono ‘tecniche’, neutrali, proprie del processo economico e come tali assecondabili, asservibili, in quanto regole efficienti[13]. E, ancora, è spontaneo chiedersi se tali regole siano sempre compatibili con la cornice di principi e valori delineati dall’ ‘ordinamento politico’.

Note

1.  Cfr. L. Einaudi, 1949, pp. 3-4.

2.  Cfr. V. Atripaldi, 1998, p. 17.

3.  Cfr. K. Polanyi, 1999, pp. 88 e ss.

4.  Mi riferisco a M. Libertini, 1979 che, denunciando la mancanza di una tradizione scientifica relativa allo studio di questa parte dell’ordinamento, esordisce così nel proprio studio sulla regolazione economica: “Non è agevole esporre sistematicamente i contenuti e i problemi delle discipline amministrative concernenti il funzionamento del mercato”.

5.  V., A. Zoppini, 2010, p. 9. Zoppini sostiene che la regolazione “ (…) ha oggi assunto un significato sufficientemente univoco, atteso, che individua l’insieme delle discipline che mirano a reagire al fallimento del mercato e/o a garantire con l’eteronomia il mercato concorrenziale: quindi a correggere l’asimmetria informativa tra le parti, a evitare il prodursi di esternalità negative, a rimediare alle situazioni di monopolio. In particolare, la regolazione si esplica essenzialmente in forma di norme imperative che integrano il contenuto dei rapporti giuridici privati, così da disciplinare l’agire degli attori economici e orientare i comportamenti verso i risultati allocativi ritenuti socialmente preferibili, in quanto coerenti al paradigma concorrenziale”.

6.  V., S. Cassese, 2008, pp. 39-47 relative al Capitolo IV dell’opera intitolato, significativamente, “Dalla sovranità pubblica sull’economia alla sovranità dell’economia sullo Stato”.

7.  Cfr. M. S. Giannini, 1985, pp. 271 e ss.

8.  Cfr. V. Grementier, 1971, pp. 245-249.

9.  Si v. la nota 1 in A. Zito, 2010.

10.  Si rinvia per un approfondimento a, A. Pisaneschi, 2009.

11.  Si v., L. Mengoni, 1963, p. 1075.

12.  La prima edizione del libro di Natalino Irti, “L’ordine giuridico del mercato”, appare, come noto, nel gennaio 1998. Per il dibattito che si crea sull’idea del libro si v., AA.VV., Il dibattito sull’ordine giuridico del mercato, Roma-Bari, Laterza, 1999.

13.  Si v., ancora, L. Mengoni, 1997, p. 1. In una lettera che Mengoni scrive a Irti dopo aver letto, alla sua uscita, “Norma e luoghi. Problemi di geo-diritto” emerge una considerazione premonitrice: “Il normativismo puro non solo de-territorializza il diritto, ma lo disumanizza. Esso sarà pure congeniale alla tecno-economia despazializzata, ma le è proprio necessario? Come si spiega allora la scarsa fortuna di Kelsen negli Stati Uniti d’America, cioè nel paese di gran lunga più tecnologicamente avanzato del mondo? Se non vuole sprofondare nell’abisso di follia preconizzato da Severino, la tecno-economia dovrà pure accettare il limite di un minimo di prescrizioni etiche che non vanno nel senso dell’efficienza pura e semplice”.

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