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Mercati, democrazia e potere costituente: categorie giuridiche e necessità storica del cambiamento

di - 3 agosto 2012
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Il dibattito sulle riforme istituzionali oscilla fra tentativi di manutenzione del testo costituzionale (il disegno di legge costituzionale c.d. Vizzini) ed evocazione di più incisivi interventi che si immagina possano spaziare dal presidenzialismo all’istituzione di un’assemblea costituente.
La legislatura è praticamente al termine: il Paese è concentrato sulla sfida del risanamento economico e delle riforme amministrative dalla quale dipende il nostro futuro livello di benessere, sicché appare difficile che questo Parlamento – a sua volta indebolito dalle critiche rivolte alla legge elettorale che lo legittima – riesca a concludere qualcosa di rilevante in materia di riforme costituzionali entro il breve termine (qualche mese) che ci separa dalle elezioni (che si spera possano svolgersi con una legge elettorale diversa da quella vigente).
Nello stesso tempo la Costituzione appare ai più come un campo aperto di possibilità: dal federalismo alle liberalizzazioni, dal presidenzialismo alla forma di Stato e di governo, tutto appare suscettibile di riscrittura, tutto sembra “desacralizzato” nella logica di una perenne transizione costituzionale (che appare spesso espressiva – a chi scrive – di un’estenuata ragione post-moderna portata più ad immaginare i cambiamenti che a realizzarli).
Conviene allora ricordare, con la vista lunga necessaria per affrontare questi temi, quali siano per la dottrina giuridica i presupposti del potere costituente al fine di esaminare il tempo presente e valutare cosa ci si possa attendere da un esercizio su vasta scala di tale potere (come sarebbe nel caso di un dibattito da affidare ad un’assemblea costituente).
Il potere costituente in una prima originaria accezione si presenta come eccezione assoluta, schmittiana, con il volto terribile della decisione assunta sulla base della necessità storica: in tal senso appare chiaro che nel tempo presente la necessità storica è espressa più che mai dalle leggi dei mercati e della finanza alle quali appaiono soggiacere Stati fortemente indebitati.
A questo proposito nell’esperienza storica si incontrano differenti procedimenti popolari adoperati per formare le carte costituzionali (si pensi alla rivoluzione francese come crogiuolo della formazione delle carte e come periodo di scatenamento dei “geni della città”, per usare la nota espressione di G. Ferrero) e tutti sono riconducibili alla rivoluzione o ad un potere di fatto, politico, che fonda i poteri costituiti e non ne è fondato.[1]
In un secondo senso il potere costituente si presenta come potere normativizzato, legale, riconducibile all’alveo del potere costituito, nel quale si esplica onde garantire dinamismo alle costituzioni. In questa seconda accezione, il potere costituente è volto ad affrontare periodi normali di cambiamento e non di transizione costituzionale o di emergenza.
Difficile interpretare con sicurezza, iscrivendolo ad una od altra delle categorie summenzionate, il potere costituente che si sta dispiegando nel tempo presente.
Difficile definirne i soggetti (il primo compito che si era imposto l’abate Sieyès nel celeberrimo saggio “Che cos’è il Terzo Stato?”) nonché le modalità ed i livelli di svolgimento, fra formale ed informale, fra sovranazionale e nazionale.
La lettera di Draghi e Trichet può essere assunta a paradigma di necessari cambiamenti della costituzione materiale imposti dalla nuda logica economica[2]; occorre constatare che ne costituisce puntuale attuazione la legge di revisione costituzionale (nonché legge costituzionale) n. 1 del 2012 che ha introdotto nel nostro ordinamento la regola del pareggio di bilancio[3].
Si assiste ad una commistione fra i due modelli di potere costituente: quello schmittiano e quello normativista. Il primo, improntato alla logica dell’emergenza, è sorretto dalla forza dei mercati (che altro non siamo che tutti noi quali risparmiatori ed investitori) che chiedono cambiamenti a Stati indebitati ed in affanno. Il secondo è attuato secondo i dettami delle revisioni costituzionali previste nelle carte dei singoli stati nazionali ed è rimesso quindi ai popoli, alle diverse nazioni[4].
Ma è singolare l’inversione: la dura e nuda logica dell’economia precede la politica, oscurando così l’azione del soggetto moderno, chiamato usualmente a progettare, mediante la politica, il suo destino, al di fuori di ogni condizionamento derivante dalla sfera del sacro. Il fulcro del processo costituente, europeo e nazionale, diviene allora il complesso rapporto tra crisi dei mercati e potere sovrano degli Stati o, in altri termini, tra economia e politica[5].
Talvolta negli ultimi anni (non è certo il caso della lettera di Draghi e Trichet che è sobria ed asciutta nei toni anche se forse troppo dettagliata nella indicazione delle ricette necessarie ad avviare il risanamento) l’economia (come scienza e come prassi) si è proposta come nuova sfera del sacro, autoregolata ed autoreferenziale, ignorando la radice profondamente umanistica del pensiero di Smith, Marshall, Keynes, Schumpeter, Samuelson che hanno cercato di riscattare l’azione dell’homo oeconomicus dalla mera logica della scarsità.
Di qui la crisi della finanza e poi dell’economia reale che abbiamo di fronte: la risposta è in un nuovo processo di laicizzazione del pensiero economico (che torni ai dati, alle informazioni e da essi ricavi gli schemi interpretativi autocorreggendosi rispetto alle illusioni del passato governato dall’ideologia della “deregolazione”).
Guido Rossi ha scritto e scrive pagine assolutamente persuasive sulla necessità di restaurare regole giuridiche più stringenti sui mercati finanziari.[6]

Note

1.  G. Agamben ne Lo stato di eccezione, Torino, 2003, ha indagato il moderno luogo di emergenza dello stato di eccezione. È nello scenario della Rivoluzione francese che si manifesta per la prima volta, nel decreto dell’8 luglio 1791, l’istituto dello stato di assedio inteso come momento di passaggio dei poteri delle autorità civili al comandante militare: a conferma del fatto che “lo stato di eccezione moderno è una creazione della tradizione democratico-rivoluzionaria e non di quella assolutista”.
Un dato valido anche per la pratica di sospensione della legge fondamentale prevista dalla costituzione del 22 frimaio dell’anno VIII. Evidenziando la rilevanza cruciale del periodo napoleonico, Agamben segue poi la vicenda storica dello stato di eccezione.
Passandone in rassegna le principali tappe, sottolinea come con la cesura della prima guerra mondiale lo stato di eccezione divenga permanente in molti paesi belligeranti. La Grande Guerra non è solo il luogo di emergenza della guerra totale, ma anche l’evento a partire dal quale “la legislazione eccezionale per via di decreto governativo (che ci è oggi perfettamente familiare) diventa una pratica corrente nelle democrazie europee”.
Con forme e tonalità diverse, nel periodo tra le due guerre si compie una decisiva metamorfosi delle costituzioni democratiche attraverso l’ampliamento del ricorso alla legislazione per decreto. Nella Francia di Daladier e Laval si giunge a una situazione in cui, alla presa del potere di Petain, “il parlamento francese era già l’ombra di se stesso”. Nella Germania di Weimar l’art. 48 della costituzione sarà utilizzato in più di 250 occasioni, facendo della Repubblica una sorta di “regime di dittatura presidenziale”.
In Italia, laboratorio – fin dalla prima unificazione – dell’uso del decreto-legge come “ordinaria fonte di produzione del diritto”, si verificherà il trapasso della democrazia parlamentare in “democrazia governamentale”.
In Inghilterra, con l’Emergency Powers Act del 1920, verranno generalizzati i dispositivi governamentali di eccezione introdotti durante la Grande Guerra per contrastare ogni conflitto sociale. Infine negli Stati Uniti, fin dalla guerra civile, tra i poteri del Congresso e quelli del presidente si registrerà una drammatica tensione dialettica culminata in quella che Carl Schmitt ha chiamato la “dittatura commissaria” di Lincoln. E se Lincoln fu il primo “detentore della decisione sovrana sullo stato di eccezione”, Woodrow Wilson durante la prima guerra mondiale, e Franklin D. Roosevelt, sia durante la ‘grande’ sia nella seconda depressione, ebbero “un potere illimitato di regolazione e di controllo su ogni aspetto della vita economica del paese” (p. 32). Non diversamente da Bush, che – nel contesto di un progetto imperiale – rilancia ora la pretesa di gestire sovranamente uno stato di eccezione ormai divenuto regola

2.  Jean – Claude Trichet e Mario Draghi osservano che “a constitutional reform tightening fiscal rules would also be appropriate”, così suona il testo della lettera della BCE del 5 agosto 2011. Il documento ha infiammato il dibattito politico per la forma ed i contenuti, precisi e puntuali, estranei allo schema classico della comunicazione tipica delle banche centrali. In esso sono espressamente dettate le misure ritenute necessarie per rafforzare la fiducia dei mercati nei confronti dell’Italia nonché l’impegno del Paese alla sostenibilità di bilancio e alle riforme strutturali. Si tratta, in particolare, di interventi diretti ad implementare la concorrenza nei servizi, a migliorare la qualità dei servizi pubblici ed a individuare i sistemi regolatori e fiscali ritenuti più idonei a sostenere la competitività delle imprese e l’efficienza del mercato del lavoro. Nella citata lettera viene, inoltre, indicata la necessità di approvare una riforma costituzionale che renda più stringenti le regole di bilancio. L’imperatività dei toni utilizzati ha suscitato diverse reazioni, soprattutto da parte dei costituzionalisti, che hanno evidenziato come la dimensione sovranazionale della crisi economico-finanziaria in atto abbia determinato una profonda ingerenza da parte delle istituzioni comunitarie in questioni interne di un Paese sovrano, defraudando, conseguentemente, sul piano interno, la politica del proprio ruolo originario. Si tratterebbe, pertanto, di un sintomo del processo europeo di “erosione” della sovranità degli Stati membri e dell’incisività delle politiche sovranazionali. Sul punto, cfr., l’intervento di M. LUCIANI, intitolato “Pareggio di bilancio: sei motivi per non toccare la Costituzione”, pubblicato su l’Unità del 29 ottobre 2011.
Di qualche interesse per inquadrare il dibattito politico sul tema è il documento “Perché anche noi saremo in piazza il 15 ottobre”, pubblicato su www.ilmanifesto.it. Sul ruolo e le funzioni della Banca centrale europea e il mutamento della gerarchia tra ragione economica e ragione politica, cfr. G. BUCCI, BCE versus Costituzione italiana, www.sinistrainrete.info.

3.  In proposito, in senso critico, cfr. l’intervento di M. LUCIANI, intitolato “Pareggio di bilancio: sei motivi per non toccare la Costituzione, cit., nel quale l’A. evidenzia come “la sollecitazione (per usare un eufemismo) a compiere questo passo viene soprattutto da un altro Stato (la Germania), visto che il Consiglio europeo del 24-25 marzo 2011 e la stessa famosa lettera di Trichet e Draghi si limitavano ad ipotizzarlo, ma lasciavano aperte altre strade. Stando così le cose, ci si dovrebbe chiedere se vi sia coincidenza di interessi nazionali e se sia opportuno che un grande Paese come il nostro, per quanto possa essere in difficoltà, si mostri così pronto a piegarsi”.

4.  Nell’ambito dell’indagine sull’attuale processo costituente, diviene di particolare interesse la dimensione dei rapporti tra politica ed economia alla luce della crisi economico-finanziaria in atto, che tende a indebolire la prima a favore della seconda. In proposito, come rilevato da G. GROSSO, Crisi dei mercati e sovranità dello Stato: qualche elemento di discussione, in www.apertacontrada.it, “non vi è dubbio che compito essenziale del diritto costituzionale sia, anche, quello di salvaguardare il primato della politica sull’economia, politica che, nei regimi democratici trova nella rappresentanza politico-parlamentare la sua ineliminabile manifestazione”. In tal senso, si veda, M. LUCIANI, Unità nazionale e struttura economica. La prospettiva della Costituzione repubblicana, relazione al Convegno annuale AIC, Costituzionalismo e Costituzione nella vicenda unitaria italiana, Torino, 27-29 ottobre 2011, 74 ss.; ID., l’Antisovrano e la crisi delle Costituzioni, in Rivista di diritto costituzionale, 1996, 161 e ss. In proposito, si veda, inoltre, I. CIOLLI, I Paesi dell’Eurozona e i vincoli di bilancio. Quando l’emergenza economica fa saltare gli strumenti normativi ordinari, in www.rivistaaic.it. Da tempo diversi Autori hanno segnalato l’esistenza di un processo costituente europeo, contraddistinto dall’opera interpretativa della Corte di Giustizia CE e dalle Corti nazionali. Si veda al riguardo, per tutti, M. P. CHITI, Diritto amministrativo europeo, Milano, 2011 ove si segnala che dalla nota sentenza Costa/ENEL i Trattati sono da vedersi come costituzione in fieri; C. PINELLI, Il momento della scrittura. Contributo al dibattito sulla Costituzione europea, Bologna, 2002; Sulla costituzione “economica” europea MUNARI F. e g. m. roberti, La disciplina della concorrenza Torino 2000. Sul ruolo guida delle Corti nel processo costituente europeo in particolare, G. Itzcovich, Teorie ed ideologie del diritto comunitario, Torino 2006, 15 ss., offre un’approfondita analisi del dibattito nella dottrina italiana degli anni ’60 e ’70 del Novecento sui rapporti tra diritto comunitario e diritto interno, evidenziando un processo di “costituzionalizzazione dell’ordinamento europeo”. L’autore analizza, in particolare, il ragionamento giuridico seguito dalle corti di giustizia, nazionali e comunitarie, e le evoluzioni della dottrina dell’epoca. Secondo Itzcovich, si può rilevare un mutamento nel modo di osservare e di pensare il diritto: “un passaggio dalla dogmatica giuridica al neocostituzionalismo; un passaggio dalla teoria dell’ordinamento giuridico al bilanciamento fra principi costituzionali; un passaggio dall’autonomia del diritto comunitario al dialogo costituzionale sulla protezione dei principi fondamentali”. La costituzione delle Comunità europee è interpretata, dai giuristi dell’epoca, come una “costituzione-piano”, come un progetto politico al quale, in modi diversi, i singoli stati si dovevano conformare, un diritto costituzionale in fieri, e non come una “costituzione statica”, un modello di divisione dei poteri già stabilito. Ora, in conseguenza della crisi economico-finanziaria, il processo costituente europeo può dirsi passato ad una fase in cui gli attori, più che le Corti (comunque importanti e si pensi alla decisione del Tribunale di Karlsruhe sullo scudo salva Stati attesa per il 12 settembre ) saranno la BCE ed i Parlamenti nazionali.

5.  In tal senso, cfr. G. GROSSO, ult. op. cit., il quale evidenzia come tale rapporto possa svilupparsi secondo due diverse tendenze: l’una, contraddistinta dalla sconfitta del potere sovrano degli Stati rispetto al potere del mercato globale e dei nuovi attori del sistema economico; l’altra, invece, incentrata sullo spostamento del baricentro del potere decisionale effettivo a favore, tra gli altri, delle “tecnostrutture potenti ed efficienti” (la Banca centrale europea, su tutte), “delle multinazionali più floride e di una burocrazia tecnocratica assai potente ed invasiva” (così, G. COCCO, L’Europa dei tre disincanti, in Politica del diritto, 2000, 200 e ss.).

6.  Cfr. G. Rossi La lezione di Bacone e la finanza che nessuno vuole mettere in regola in Sole 24 ore 8 aprile 2012 :“ Se per una sorta di Odissea nello spazio e nel tempo, ad esattamente quattro secoli di distanza, rivivesse il grande filosofo Francesco Bacone, scoprirebbe che questo periodo, lungi dall’aver abbandonato ogni sorta di ideologie come si è soliti sostenere, s’è abbarbicato a fantasmi metafisici ancor più gravi. Bacone non avrebbe alcuna difficoltà a qualificare come “idola fori” (idoli del mercato) che sfuggono alla realtà, ma tuttavia condizionano i comportamenti umani e in modo particolare quelli dei governanti, quei principi ideologicamente indiscussi e a loro volta componenti di una catafratta ideologia. La tesi che all’inizio della crisi economica pareva destinata a esser messa in discussione, ma non lo è, sta tutta nel riconoscimento di astratti e opachi sovrani che vengono chiamati “mercati”, e che paiono comandare il mondo.
È stupefacente pertanto che dalla crisi del capitalismo finanziario non si sia tratto finora alcun insegnamento per proporre una seria disciplina dei mercati finanziari, come era avvenuto con Roosevelt dopo la crisi del 1929. Anzi, gli adepti alla religione della deregolamentazione e del mercato libero sono pronti ancora a sostenere che non è stata la deriva finanziaria che ha creato una bolla speculativa, che ivi rimane, superiore a circa dieci volte il Pil mondiale, cioè il lavoro dell’umanità, bensì il desiderio spasmodico degli americani di possedere una casa che avrebbe originato i subprime mortgages, nonché l’ambizione di organizzare le Olimpiadi che avrebbe rovinato la Grecia.”
“Pur non essendo finora stata presa alcuna decisione per garantire la difesa dei diritti e delle democrazie costituzionali occidentali, da più parti ci si interroga finalmente su quale sia la vera funzione degli istituti di credito ed in modo particolare delle banche, prime protagoniste del capitalismo finanziario. Verrebbe qui d’istinto il desiderio di citare testualmente una frase di circa un secolo fa: «Ma, a mano a mano che le banche si sviluppano, e si concentrano in poche istituzioni, si trasformano da modeste mediatrici in potenti monopoliste, che dispongono di quasi tutto il capitale liquido di tutti i capitalisti e piccoli industriali, e così pure della massima parte dei mezzi di produzione e delle sorgenti di materie prime di un dato paese e di tutta una serie di Paesi». La frase è di Lenin in “L’imperialismo, fase suprema del capitalismo” (capitolo secondo).
Che dire allora del rapporto annuale della Federal americana di Dallas del 2011, appena pubblicato, nel quale si precisa che il sistema finanziario americano va cambiato perché la percentuale di ricchezza controllata dalle cinque più grandi istituzioni bancarie ha raggiunto il 52% e questa loro dimensione ha creato complessità, magnificando le opportunità per l’opacità, e l’incapacità di valutare i rischi. Sottolinea il rapporto che la legge Dodd Frank e il Consumer protection act nulla hanno fatto per frenare il continuo aumento della concentrazione dell’industria bancaria americana. Vi è poi un deciso attacco sul quale oramai sono d’accordo i maggiori studiosi americani, per distruggere i vari pregiudizi, come quello che impedisce alle grandi banche, perché portatrici di “rischio sistemico”, di fallire.
ll principio “too big to fail” (troppo grandi per fallire), oltre che essere antidemocratico, non risolve il problema che secondo il rapporto può essere solo affrontato in senso contrario, cioè con la riduzione delle dimensioni delle grandi istituzioni finanziarie.
Tutto ciò impedirebbe anche, come sottolineato da Andrew Haldane (London Review of Books, 23 febbraio 2012), direttore esecutivo della Banca d’Inghilterra, gli odiosi compensi dei responsabili delle istituzioni bancarie che costituiscono poi la base vera dell’indignazione di tutti gli “Occupy Wall Street” e via dicendo.
Finirebbe così l’incredibile paradosso attraverso il quale gli Stati e le Banche centrali, coi denari dei contribuenti, salvano le grandi istituzioni finanziarie, alimentandone la speculazione.
La contropartita è che con l’iniezione di denaro pubblico la grande speculazione privata dei mercati sta governando gli Stati. Ma ciò che ancora più sorprende è che il primo ministro cinese Wen Jiabao in un appassionato intervento dichiarava testualmente: «Francamente, le nostre banche fanno profitti troppo facilmente, perché occupano una posizione di monopolio ed è necessario ridurre la loro influenza politica e affrontare una vera riforma del sistema finanziario, cominciando con ridimensionare i grandi monopoli bancari».
Qualche anima candida si potrà forse sorprendere delle vicende del capitalismo di Stato cinese, ma forse sarebbe l’ora che i responsabili della cosa pubblica abbandonassero gli idola fori e ritornassero a difendere lo Stato di diritto.

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