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I vincoli europei sulle politiche di bilancio

di - 22 luglio 2012
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1. In questi tempi di crisi dell’euro, il Fiscal Compact ha acquisito un valore simbolico. E’ sinonimo di rigore, austerità, severi vincoli di bilancio. E c’è chi lo loda, in quanto teso a porre un freno alla gestione allegra delle finanze pubbliche; e chi lo critica aspramente per i suoi effetti recessivi, specie sulle economie più deboli. In verità l’opinione corrente va precisata sotto taluni profili. I vincoli europei di bilancio non sono sorti con il Fiscal Compact, tra l’altro non ancora in vigore; e nemmeno sono così rigidi, come si è indotti a ritenere. Per meglio chiarire questi punti si intende brevemente ripercorrere gli sviluppi della disciplina di bilancio da Maastricht al Fiscal Compact; e analizzare, poi, le norme vigenti per accertarne il grado di rigidità o flessibilità e i meccanismi di attuazione.

2. I vincoli di bilancio sono un elemento costitutivo dell’unione economica monetaria. Figurano tra i criteri di Maastricht, con i noti limiti del 3% del pil per il deficit e del 60% del pil per il debito. L’ingresso nell’euro era subordinato al rispetto di questi requisiti, da soddisfarsi poi in modo permanente. E ben se ne intuisce la ragione: poiché la moneta unica lega ad un comune destino i Paesi partecipanti, una gestione finanziaria squilibrata da parte di un singolo Stato si ripercuote negativamente su tutti gli altri.
Ancor prima dell’introduzione dell’euro, le regole di Maastricht sono state specificate nel Patto di Stabilità e Crescita (PSC) del 1997 (due regolamenti e una risoluzione del Consiglio europeo). Si è voluto stabilire una disciplina più severa sia per i disavanzi di bilancio, sia per le procedure applicative e le sanzioni. Così il deficit annuale consentito è sceso all’1% del pil. Si è anzi precisato che i bilanci nazionali devono tendere al pareggio o ad un surplus, in modo che la soglia del 3% possa essere rispettata anche nelle fasi negative del ciclo. A facilitare la sorveglianza sulle politiche economiche nazionali, e una tempestiva correzione di scostamenti rispetto agli obiettivi di medio termine, il PSC fa obbligo a ciascuno Stato di sottoporre annualmente un Programma di Stabilità; e al fine di rendere più efficaci le procedure sanzionatorie, fissa tempi stretti per il loro completamento. Infine, la risoluzione del Consiglio europeo, che accompagna i due regolamenti, raccomandava un’attuazione “rigorosa” della disciplina.
Ma le cose non si sono sviluppate propriamente così: i vincoli di bilancio sono stati disinvoltamente disattesi, anche da Francia e Germania; e le procedure sanzionatorie per disavanzi eccessivi, sono state bloccate dalle decisioni discrezionali del Consiglio, che non ha dato seguito alle proposte della Commissione. Aggiungasi che il coordinamento delle politiche economiche, affidato a raccomandazioni non vincolanti (il c.d. metodo del coordinamento aperto), è risultato largamente inefficace.

3. Nondimeno il sistema euro non ha dato inizialmente segni di malfunzionamento: nei suoi primi anni di vita si è avuta bassa inflazione, bassi tassi di interesse, credito bancario abbondante, spread contenuto tra i titoli del debito pubblico dei vari Paesi. Ma quando, verso la fine della primo decennio del 2000, è arrivato il vento della crisi (prima finanziaria, poi economica), è emersa una forte divergenza fra le economie degli Stati euro. In effetti, qualche Paese ha approfittato dei bassi tassi di interesse per attuare riforme strutturali, aumentare la produttività e competitività delle proprie imprese, spingere le esportazioni limitando le spese correnti. Altri molto di meno; ed è superfluo fare nomi. Di qui una forte asimmetria fra le economie della zona euro, che ha portato alla crisi del debito sovrano dei Paesi più deboli, al pericolo di insolvenza per taluni di essi e alla creazione di fondi di assistenza finanziaria.
E’ in queste circostanze che si è rimesso mano alle regole di bilancio; e lo si è fatto tramite il Six Pack, un pacchetto di cinque regolamenti ed una direttiva volti ad integrare e modificare l’originario PSC. Le novità riguardano essenzialmente gli Stati euro: si rafforza la parte di sorveglianza preventiva con l’applicazione di sanzioni (deposito fruttifero) nel caso di squilibri macro-economici significativi o deviazioni rilevanti dall’obiettivo di medio-termine; si estende la procedura per i disavanzi eccessivi (e relative sanzioni: deposito infruttifero, ammende), anche al debito, mentre prima si applicava solo al deficit; si stabilisce che il debito, se eccessivo, deve ridursi annualmente ad un ritmo pari a 1/20 della differenza tra il livello corrente e la soglia del 60%; viene introdotta la regola del “reverse majority voting”, per cui le proposte della Commissione si intendono adottate se non sono respinte a maggioranza dal Consiglio. In definitiva, il Six Pack mira a rendere più efficace la disciplina del PSC, rafforzandone la parte preventiva e correttiva, specie sotto il profilo applicativo.

4. A questo punto arriva il Fiscal Compact. La tempistica merita di essere evidenziata. Il lancio del Fiscal Compact esce dal vertice di dicembre 2011, meno di un mese dall’entrata in vigore del Six Pack. Il patto è stato poi sottoscritto all’inizio di marzo 2012 e diventerà applicabile con la ratifica di non meno di dodici Stati euro. Ce n’era bisogno? Se si guarda alle regole materiali in esso contenute, la risposta dovrebbe essere negativa. Il Fiscal Compact ribadisce la regola del bilancio in pareggio o in attivo, già fissata fin dal PSC. Per il resto vale la disciplina del PSC come modificata e integrata dal Six Pack. L’unica vera novità è costituita dall’obbligo per gli Stati contraenti di inserire la “regola aurea” del pareggio di bilancio nel proprio diritto interno, “preferibilmente a livello costituzionale”. Ma è dubbio, a stretti termini giuridici, che ce ne fosse bisogno. L’obbligo del pareggio di bilancio era già operante nel diritto dell’Unione; e questo, in base a consolidati principi, ha valore prioritario sul diritto interno. Gli Stati membri avrebbero quindi dovuto conformarsi a quell’obbligo, senza che fosse necessario replicarlo in un patto apposito. Tanto più che l’adozione della “regola aurea” nel diritto interno, a livello costituzionale o “quasi”, già figurava fra gli impegni (peraltro non vincolanti) del Patto Euro Plus del marzo 2011. In verità, non ragioni giuridiche ma politiche stanno alla base del Fiscal Compact. Si voleva inviare un messaggio rassicurante all’elettorato di taluni Paesi (Germania, in primis) nel momento in cui si chiedeva il loro contributo per aiutare Stati euro in crisi.

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