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La liberalizzazione delle attività economiche*

di - 29 giugno 2012
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*Osservazioni a conclusione delle Giornate di studio su “La liberalizzazione delle attività economiche”, Università degli Studi Roma TRE – Facoltà di Economia “Federico Caffè”, 24 febbraio – 2 marzo 2012

Le giornate di studio hanno offerto spunti convergenti ed omogenei sul tema anche se, al contempo, sono state sollevate numerose e complesse questioni, non sempre di facile coordinamento. L’idea di svolgere questi approfondimenti si deve al Prof. Alberto Romano che da tempo ha chiesto al nostro gruppo di lavoro uno studio su questi argomenti, a partire dalla direttiva sui servizi nel mercato interno (2006/123 CE). La convergenza su questi temi da parte del Master sulla tutela dei consumatori e della Direttrice, Prof.ssa Rossi Carleo, ha dato un ulteriore spinta all’iniziativa.

1. È risultata evidente l’idea di liberalizzazione: il cittadino, vissuto in contesti di protezione amministrativa (di “cittadinanza amministrativa”) è spinto, sempre più, verso il “mercato”, anche nell’ambito di quelle attività tradizionalmente soggette a regolazione e vigilanza amministrativa o rispetto ai servizi di interesse economico generale; deve fare ricorso sempre di più alle facoltà ed alle possibilità che attengono alla sfera dell’autonomia privata ed alle relazioni negoziali, piuttosto che “cullarsi” dietro la sua cittadinanza con la connessa protezione pubblicistico-sociale. Si può rimarcare quindi che il processo di liberalizzazione, complessivamente considerato, spinge verso la riduzione (drastica) dell’ordinamento amministrativo, con riferimento a tutte le sue componenti soggettive ed oggettive e muta la posizione dell’utente da cittadino a consumatore o cliente.
Preoccupa, in questo senso, la perdita delle garanzie e delle prestazioni amministrative che sebbene poco efficienti o di qualità non sempre elevata, appaiono confortanti rispetto alla gestione completamente privata o privatistica, per la naturale propensione di quest’ultima alla realizzazione del massimo profitto. Corrispondentemente sono accresciute le garanzie dell’ordinamento generale fondate su diritti e obblighi di matrice prevalentemente privatistico-contrattuale (si pensi alle c.d. class action); le liberalizzazioni determinano perciò lo spostamento sul piano dell’ordinamento civile di rapporti precedentemente articolati nell’ambito amministrativo; l’esempio delle tariffe è emblematico: aboliti i corrispettivi minimi inderogabili, il legislatore impone maggiore informazione negoziale e maggiore trasparenza nelle trattative, con l’obbligo di fornire al cliente un preventivo. È chiaro che venendo meno il riferimento confortante alla gestione amministrativa o al regime amministrato (si pensi alle concessioni per le farmacie) nasce l’esigenza di un rafforzamento del piano delle garanzie contrattuali. Questo processo, a cui assistiamo da più di vent’anni, di riduzione dell’ordinamento amministrativo a favore dell’ordinamento generale, si traduce in grossa parte nel portato della disciplina civilistica sulla tutela del consumatore, sulla qualità nei servizi pubblici e nei servizi professionali.
Liberalizzare e semplificare significa quindi ridimensionare fortemente il ruolo della pubblica amministrazione (in senso soggettivo ed oggettivo), con tutto il fascio di interessi che ad essa sono affidati; ma qui sta il punto: il timore che interessi pubblici ed indifferenziati possano subire grave pregiudizio nelle dinamiche della concorrenza e nell’ambito dell’ordinamento generale. Le preoccupazioni del passaggio dal sistema delle regole e delle garanzie di tipo amministrativo alle logiche del contratto e del mercato caratterizzano questa legislazione non priva, perciò, di ambiguità, contraddizioni e repentine retromarce; l’esempio dei farmaci è emblematico della difficoltà di segnare un confine tra le medicine liberamente commerciabili e quelle ancora sottratte a questo regime. Tale sorta di schizofrenia legislativa non soltanto tradisce la preoccupazione per alcuni interessi pubblici particolarmente “sensibili” e rilevanti (salute, ambiente, ordine pubblico, ecc.), ma si lega anche alla circostanza che lo stesso ordinamento generale non di rado presuppone, richiama ed utilizza i sistemi degli ordinamenti amministrativi c.d. “sezionali” (si pensi al regime della professione ed alle relative particolari responsabilità, alle regole del commercio e delle attività economiche in genere). In questo senso la scomposizione del sistema è particolarmente difficile dal momento che la legislazione ora avversa soluzioni amministrative e non concorrenziali, ora presuppone lo stesso sistema della regolazione amministrativa.

2. Sul piano degli equilibri istituzionali il processo di liberalizzazione determina una marcata riduzione delle autonomie ad opera della legge; sono interessate le autonomie c.d. funzionali, come ad esempio gli ordini professionali, le autonomie territoriali che si vedono ridotta significativamente la competenza sulla regolazione delle relative attività, sempre in virtù della competenza statale sulla “tutela della concorrenza”.
L’autonomia privata, parimenti, è significativamente interessata da questo processo, nel senso che il legislatore interviene sull’assetto contrattuale attraverso regole cogenti, imponendo, generalmente, un più elevato livello di informazione nelle trattative e nel contratto, accresciute responsabilità rispetto al cliente consumatore, azioni giurisdizionali particolarmente agevoli e sistemi semplificati di reclamo. La regola della concorrenza, in tal caso, comporta la correzione dell’autonomia contrattuale, in una logica antitrust che viene però imposta per legge. Gli interventi legislativi intervengono in tal caso sulle spontanee dinamiche di mercato incidendo sui rapporti di forza contrattuale, nell’ambito delle relazioni negoziali non paritarie (ad es. nella vendita dei giornali, dei carburanti, nei contratti assicurativi, nell’autotrasporto, nelle clausole vessatore, ecc.).

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