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La realizzazione di infrastrutture in Italia: il ruolo del partenariato pubblico-privato

di - 9 febbraio 2012
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1. Introduzione
Il tema del finanziamento delle infrastrutture viene ormai affrontato dai governi affiancando al modello tradizionale di assegnazione annuale dei fondi a carico dei bilanci pubblici, modelli finanziari alternativi studiati sotto le diverse forme del partenariato pubblico-privato (PPP), capaci di far gravare il costo dell’infrastruttura e dei suoi servizi solo, o prevalentemente, sugli utenti effettivi; ovvero, nel caso delle opere c.d. fredde, vale a dire destinate all’utilizzazione diretta della pubblica amministrazione (PA), assicurando – attraverso un’attenta allocazione dei rischi di progetto tra le parti – la classificazione dell’opera al di fuori dei conti pubblici, limitandone l’impatto sul debito e sul deficit.
Più in dettaglio, nella realizzazione di infrastrutture con il termine PPP ci si riferisce a tutte quelle forme di cooperazione tra pubblico e privato finalizzate alla progettazione, costruzione, finanziamento, gestione e manutenzione di opere pubbliche o di pubblica utilità[1]. Ricorrendone i presupposti, gli interventi di PPP possono essere realizzati in project financing (PF), che rappresenta una tecnica di finanziamento strutturato rivolto a una specifica unità economica, mediante un’operazione in cui il finanziatore considera il flusso di cassa e gli utili di progetto come garanzia per il rimborso del debito e le attività dell’unità economica come garanzia collaterale[2].
Il presente contributo si propone di fornire una breve disamina del ricorso ai contratti di PPP in Italia nella realizzazione delle infrastrutture pubbliche o di pubblica utilità e nella gestione dei servizi connessi, individuandone eventuali criticità e prospettando possibili misure correttive, con particolare attenzione ai profili “regolamentari”[3]. L’indagine è così articolata: il secondo paragrafo analizza le principali caratteristiche dei contratti di PPP e delle funzioni a essi sottese; il terzo fornisce una sintetica descrizione dell’esperienza italiana, soffermandosi sulla consistenza delle operazioni di PPP nel nostro Paese e analizzandone le caratteristiche qualitative; il quarto individua i principali limiti esistenti nella disciplina italiana e indica alcune misure correttive.

2. Potenziali vantaggi e criticità del ricorso a formule di PPP
La letteratura economica[4]ha da tempo posto in luce come, rispetto al governo separato della costruzione e gestione di un’opera pubblica, i contratti di PPP presentino potenziali vantaggi, ma anche alcune possibili criticità. I primi sono legati alla possibilità di allocare e riallocare opportunamente i diversi rischi in capo ai soggetti coinvolti nell’operazione e di superare i problemi che derivano da conflitti di interesse (tra chi finanzia e chi costruisce, tra chi costruisce e chi gestisce, e in generale tra i diversi interessati), da asimmetrie informative o da incompletezza dei contratti singolarmente riferiti alla costruzione e alla gestione dell’opera. Le criticità, invece, dipendono prevalentemente dal rischio di aggirare i limiti posti dall’ordinamento all’indebitamento degli enti pubblici e di indebolire gli stimoli all’efficienza insiti nei meccanismi concorrenziali, soprattutto per quanto attiene la gestione successiva dell’infrastruttura, che rimane “congelata” in capo al contraente privato (in genere, una società costituita ad hoc: c.d. società di progetto – SP) per lunghi periodi di tempo.

a) I potenziali vantaggi. Più in dettaglio, i vantaggi tendono a essere rilevanti nel caso di infrastrutture di grandi dimensioni, la cui costruzione e successiva gestione siano intrinsecamente interrelate e siano caratterizzate da un certo grado di incertezza (non tanto con riferimento al settore – innovativo o maturo – quanto alla necessità di prendere decisioni su aspetti non prevedibili e concordabili in origine e che possono avere ripercussioni a valle). In questi casi è, infatti, preferibile che gli effetti delle decisioni siano posti a carico della SP (e dei suoi partecipanti in qualità di residual claimants), in modo da incentivare l’adozione di comportamenti efficienti, ad esempio rispetto al contenimento dei tempi e dei costi di costruzione. Similmente il legame tra costruzione e gestione dell’opera può discendere dal fatto che una riduzione dei costi di costruzione potrebbe portare a un aumento dei costi nella fase di gestione, e viceversa. In questi casi, l’assegnazione congiunta di costruzione e gestione serve a indurre il soggetto incaricato della costruzione a valutare tutte le conseguenze delle proprie scelte (ad esempio, incorporare o meno nel progetto alcune innovazioni), anche quelle relative alla successiva fase di gestione dell’opera.

Sia rispetto all’incertezza, sia rispetto all’interazione tecnologica di costruzione e gestione dell’opera, la letteratura economica e finanziaria[5] segnala come i vantaggi del PPP siano di solito più marcati laddove comunque la qualità dei servizi discendenti dall’opera sia più facilmente specificabile ex ante e verificabile ex post. In questo modo, infatti, si potranno condizionare alla qualità dei servizi discendenti dall’opera realizzata, non alla sua mera costruzione, i ricavi della SP. Specularmente, ha poco senso ricorrere al PPP per le opere c.d. fredde, la cui gestione non determina direttamente ricavi di mercato, laddove si preveda che i ricavi della SP derivino da un canone fisso indipendente dalla qualità dei servizi connessi all’opera stessa.

Cristina Giorgiantonio*
*Banca d’Italia, Area Ricerca economica e relazioni internazionali. Le opinioni espresse rimangono, in ogni caso, di esclusiva responsabilità dell’autrice e non impegnano in alcun modo l’Istituzione di appartenenza. L’analisi della normativa è aggiornata alla data del 6 febbraio 2012.

Note

1.  In particolare, il legislatore italiano (cfr. l’art. 3, comma 15-ter, del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 – c.d. Codice dei contratti pubblici) definisce i contratti di PPP come “contratti aventi per oggetto una o più prestazioni quali la progettazione, la costruzione, la gestione o la manutenzione di un’opera pubblica o di pubblica utilità, oppure la fornitura di un servizio, compreso in ogni caso il finanziamento totale o parziale a carico dei privati, anche in forme diverse, di tali prestazioni, con allocazione dei rischi ai sensi delle prescrizioni e degli indirizzi comunitari vigenti”. Elenca, poi, a mero titolo esemplificativo, una serie di contratti di PPP quali: la concessione di lavori, la concessione di servizi, la locazione finanziaria, l’affidamento di lavori mediante finanza di progetto, le società miste e, laddove il corrispettivo per la realizzazione dell’opera sia in tutto o in parte posticipato e collegato alla disponibilità dell’opera per il committente o per utenti terzi, anche l’affidamento a contraente generale. La presente analisi si concentra sulla realizzazione in PPP di opere pubbliche o di pubblica utilità attraverso le concessioni di lavori, che in Italia rappresentano la modalità più significativa di ricorso a tale strumento, sia per numero sia per valore degli interventi.

2.  Cfr. Nevitt (1987). Sulle definizioni e differenze tra PPP e PF cfr., tra gli altri, UTFP (2009); Cori (2009). Va precisato che l’art. 3, comma 15-ter, in precedenza menzionato include erroneamente, nell’elencazione dei contratti di PPP, l’affidamento di lavori mediante finanza di progetto, di cui all’art. 153 del Codice dei contratti pubblici relativo alle varie procedure di gara per l’affidamento di un contratto di concessione di lavori pubblici: con ciò confondendo tipologie contrattuali e modalità di affidamento dei contratti e utilizzando impropriamente la locuzione finanza di progetto.

3.  Intendendosi per tali non solo la disciplina normativa – sia essa di rango primario o secondario – ma, più in generale, l’adozione e la diffusione di best practices, specie per quanto attiene l’inserimento di adeguate clausole sul piano negoziale.

4.  Cfr., tra gli altri, Nevitt (1987); Esty (2003); Iossa e Martimort (2008).

5.  Cfr., ad esempio, Iossa e Russo (2008).

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