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La riforma bancaria e il rapporto Vickers

di - 29 dicembre 2011
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La crisi iniziata nel 2007-08 ha rafforzato il dibattito sulla adeguatezza della regolazione all’evoluzione dell’intermediazione finanziaria. Per quanto riguarda le banche, la soluzione prevalente – sia in Europa sia negli Stati Uniti (le aree più colpite dalla crisi) – sembra indirizzarsi verso un rafforzamento delle risorse proprie, che renda meno probabile, o minimizzi, il trasferimento dei costi delle loro crisi al settore pubblico (banca centrale e Stato). Tale rafforzamento avverrebbe principalmente attraverso una maggiore capitalizzazione – un incremento dei rapporti di capitale commisurati alla rischiosità delle attività – e un limite al c.d. leverage, cioè al rapporto tra attività della banca, non aggiustate al loro rischio, e il suo capitale. In aggiunta, viene perseguita una più ampia capacità dell’intermediario di assorbire le proprie perdite, attraverso l’emissione di strumenti finanziari, di natura obbligazionaria o ibrida, il cui rimborso sarebbe subordinato al rimborso dei depositanti, in caso di crisi della banca.
Tuttavia, prevalentemente nei paesi anglo-sassoni, questa impostazione, pur essendo generalmente ritenuta condizione necessaria per una maggiore stabilità del sistema, non è stata considerata sufficiente, e si è fatta più forte la pressione per una riconsiderazione critica degli aspetti strutturali del sistema bancario. È opportuno un breve cenno su tali aspetti.

1.    Sistemi orientati alle banche o al mercato

In estrema sintesi, si individuano due configurazioni del sistema finanziario: nella prima, l’intermediazione è prevalentemente bancaria; nella seconda, un largo mercato dei capitali permette diretti rapporti di finanziamento tra unità in avanzo e unità in disavanzo e l’intermediario si limita a collegare la domanda e l’offerta di titoli; in quanto tale, le sue dimensioni sono relativamente limitate. Nella prima, le attività finanziarie del pubblico sono in larga parte costituite da depositi, nella seconda, esse sono più ampiamente diversificate.
Un paio di esempi valgono a comparare le due configurazioni. Nei primi anni Sessanta[1], in Italia l’intermediazione era prevalentemente bancaria, non esistevano intermediari di mercato. Le banche[2] detenevano oltre il 70% delle attività del sistema finanziario. Tra le attività finanziarie del pubblico, la maggior parte era detenuta in forma di circolante o di depositi, forma che sopravanzava, nel portafoglio delle famiglie, i titoli sia azionari sia obbligazionari (prevalentemente di Stato): un paese “banco-centrico”[3]. In un sistema “orientato al mercato” come quello degli Stati Uniti, le banche[4] detenevano solo il 50% delle attività del sistema e il pubblico investiva ampiamente in strumenti diversi dai depositi. I classici intermediari mobiliari – le banche d’investimento, o broker-dealers – impegnati nell’intermediazione in titoli sul mercato primario (underwriting), e secondario per conto clientela (brokers) o per proprio conto (proprietary trading), avevano, come sopra accennato, attività relativamente limitate, e il loro bilancio complessivo era pari a circa l’1% delle attività del sistema finanziario[5].
Le strutture bancarie ora menzionate erano il frutto di importanti riforme del periodo interbellico, le quali avevano introdotto una specializzazione funzionale delle banche, come reazione a quelli che erano stati ritenuti i fattori principali di instabilità: negli S.U., il coinvolgimento delle banche “universali” (financial supermarkets) nella speculazione borsistica; in Italia, la simbiosi stretta fra banche e imprese attraverso partecipazioni azionarie reciproche ed esposizioni a lungo termine (banche “miste”). Negli S.U., col Glass-Steagall Act (1933) le banche di deposito furono confinate ai prestiti commerciali e industriali, e ai prestiti al settore delle famiglie. Le banche d’investimento, inibite dalla raccolta di depositi, furono confinate all’intermediazione in titoli, che le esponeva non tanto al rischio di credito (insolvenza del debitore), essendo i titoli ceduti sul mercato, quanto al rischio di mercato (oscillazioni nel valore dei titoli); con bilanci di dimensioni ridotte, le loro insolvenze erano sostanzialmente prive di conseguenze sistemiche. In Italia, con la legge bancaria (1936), le banche di deposito furono confinate, in via di principio, al credito a breve termine, mentre quello a medio-lungo termine fu riservato a speciali istituti. Tale specializzazione funzionale non fece a lungo avvertire la necessità di uno sviluppo del mercato mobiliare. Inoltre, gli incroci azionari tra Banca e Industria furono dismessi e fu a lungo assicurata – anche se non per legge – una sostanziale separatezza tra le due. In America, questa separatezza fu sancita dal Bank Holding Company Act (1956).

2.    Forme diverse di banca universale

La limitata redditività della banca di deposito, la spinta verso tecniche innovative di gestione del rischio, la “titolarizzazione” dei prestiti e quindi l’orientamento verso un’attività di transazioni di mercato piuttosto che di prestiti, la convergenza dell’Europa verso un modello uniforme di banca, furono tra i diversi fattori che spinsero a un graduale abbandono della specializzazione per funzioni, e alla riconduzione delle banche a uno schema “universale”, o “polifunzionale”. Tuttavia, questo schema si configurò con caratteristiche differenti, che risentivano di normative e comportamenti pre-esistenti. Per tornare agli esempi suddetti, negli S.U., col Financial Modernization Act 1999, la banca polifunzionale si sviluppò sul modello della bank holding company: una società capo-gruppo avente il controllo di diverse sussidiarie, operanti nei diversi campi d’intermediazione e soggette a diversi organi di supervisione. La banca di deposito, pur se inserita in un gruppo, sarebbe rimasta separata dalle altre componenti, e “speciale” nel senso di essere la sola componente del gruppo avente accesso al credito d’ultima istanza della banca centrale e all’assicurazione pubblica dei depositi. Ma, di fatto, la convinzione dell’ “universalità” dell’istituzione fece sì che le diverse funzioni all’interno del gruppo fossero viste come strettamente integrate, con un’unitaria gestione del rischio, e l’intera struttura fu strumentale al crescente fenomeno del trasferimento del rischio di credito dalla banca al mercato, attraverso la “finanza strutturata”: la sussidiaria bancaria avrebbe originato i prestiti, questi sarebbero stati trasferiti a un “veicolo” gestito dalla sussidiaria mobiliare, il quale avrebbe acquisito quei prestiti finanziandosi sul mercato, con emissioni di titoli rappresentativi dei prestiti stessi. Grazie a un vacuum regolatorio – un allentamento della normativa d’attuazione degli artt. 23A e 23B del Federal Reserve Act – le barriere alle transazioni tra affiliate dello stesso gruppo vennero quasi smantellate.

Note

1.  In questo periodo la suddetta dicotomia era molto evidente.

2.  Inclusive degli istituti di credito speciale.

3.  Vds. Bonci R., Coletta M., Italy’s Financial Accounts since 1950, table A1, A5, A7; De Bonis R., Italy’s Financial Wealth and Indebtedness from 1950 to 2004, table 2, in Banca d’Italia, Financial Accounts: History, Methods, the Case of Italy and International Comparisons, 2008

4.  Inclusi gli istituti di risparmio, come le Savings and Loan associations.

5.  www.federalreserve.gov/Flow of Funds/Historical Data, anni vari.

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