Liberalizzare e semplificare
5. Segue. Intorno alle regole.
Il discorso deve cominciare dalla legge. È tema difficile, che ha mille articolazioni. Basta qui fermarsi su due suoi aspetti di elevata criticità per quanto si va cercando di esplorare.
Si diceva un tempo che la legge deve essere generale ed astratta, in quanto per sua natura si rivolge ad un numero indeterminato di destinatari. Questo, ahinoi, non è un carattere necessario della legge. Il potere legislativo viene ordinariamente esercitato attraverso un circuito al quale partecipano sì governo e camere, con le competenti commissioni parlamentari, ma anche con la presenza e l’influenza di chi è interessato alla legge: e questi sono i soggetti più disparati, spinti dalle più varie ragioni. Essi vanno dalle singole amministrazioni agli enti locali alle varie organizzazioni sindacali, industriali, professionali. Le pressioni di questi interessi possono condizionare pesantemente i disegni e le proposte di legge, fino a stravolgerle. È purtroppo corretto dire che la veste formale dell’atto avente forza di legge prevale sull’assetto normativo, di carattere generale ed astratto, che dovrebbe essere proprio di un atto dotato di tanta forza. Tutto può diventare legge. Negli anni ne è derivata una legislazione di difficilissima lettura, intrinsecamente precaria. Sotto un titolo qualsiasi vengono inserite disposizioni di ogni genere, soggette a continui emendamenti, correzioni, modifiche, commi aggiunti ad altre leggi o in esse abrogati. Non è un caso che, nella prassi, quando si interviene su una certa normativa, sia richiamata la sola legge capostipite con la formula s.m.i., vale a dire “successive modificazioni e integrazioni”. Sono pochi coloro che sanno quale contenuto di s.m.i. si sia voluto modificare. La legge assume così carattere settoriale ed infrasettoriale, monopolio dei pochi specialisti della materia. Come è evidente, discendono da ciò un’incertezza diffusa sulla disciplina vigente in un dato momento e l’esaltazione del ruolo dell’amministrazione, che ha un potere di interpretazione, sindacabile solo dal giudice.
Il secondo aspetto è in un certo senso inverso al primo. Nelle leggi ricorre spesso il richiamo a materie o interessi globalmente considerati. Ad es. nel d.l. 6 dicembre 2011, n. 201 (il d.l. per la crescita ed il consolidamento dei conti pubblici) con l’art. 31 sono stati liberalizzati gli esercizi commerciali. Il principio è sacrosanto, come si dice. Sennonché la formula è che “secondo la disciplina dell’Unione Europea e nazionale in materia di concorrenza la libertà di stabilimento e libera prestazione di servizi, costituisce principio generale dell’ordinamento nazionale la libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali sul territorio senza contingenti, limiti territoriali o altri vincoli di qualsiasi natura esclusi quelli connessi alla tutela della salute, dei lavoratori, dell’ambiente e dei beni culturali”.
Una norma siffatta pone due ordini di problemi. Il primo è di carattere generale ed investe la norma in quanto tale. Se si richiama una materia – ambiente, ad es. – si richiama indirettamente e soprattutto indefinitamente tutto il complesso di norme relative alla materia. Ambiente è la tutela delle acque e la riduzione delle emissioni, la bonifica dell’amianto e la tutela delle foreste. Questa indefinita ampiezza della materia richiamata induce enormi difficoltà ed imprevedibili oneri burocratici. È indispensabile ovviare a questo, e stabilire sempre un collegamento tra la legge di merito, per così dire, e la legislazione di tutela di settore.
Il secondo è esemplificativo del primo, se così si può dire. Bene, benissimo, eliminare vincoli derivanti da contingenti ed altro, come ha fatto il d.l. di cui si va dicendo. Ma se rimangono fermi i vincoli connessi alla tutela della salute, dei lavoratori, dell’ambiente e dei beni culturali (oltre a quelli urbanistici, prudentemente non menzionati, ma che permangono, in quanto non compresi tra quelli cancellati), questo significa che per aprire un esercizio commerciale bisogna ancora ottenere i pareri favorevoli di un numero indeterminato di autorità, ciascuna settorialmente competente. Senza nulla togliere alla necessità di salvaguardare la salute, i lavoratori, l’ambiente, i beni culturali, l’assetto urbano, ben poco sembra essere stato fatto per alleggerire il carico burocratico che grava su ogni iniziativa. Diciamo pure: una cosa è la salvaguardia della salute, dei lavoratori etc., altra è la trasformazione – e riduzione – di questa salvaguardia in vincolo di entità negativa imprecisata ed imprevedibile.
Non si può non aggiungere il profilo penale di tante, troppe materie. Succede spesso che la legge qualifichi reato la violazione di certe norme, anche se la violazione è stata consumata con la copertura di un permesso o autorizzazione che sia. Il giudice penale può “disapplicare” l’uno o l’altra, come si dice in gergo, ed accertare autonomamente se l’intervento è o non è conforme a legge. Questo accade in tutti i campi, dalla prevenzione degli incidenti sul lavoro alla tutela dell’ambiente, all’edilizia.
Tutto ciò è molto grave, perché introduce una componente ulteriore di incertezza in un sistema che certo non eccede in certezze. È indispensabile che il legislatore abbia il coraggio di intervenire decisamente, al fine di ripristinare la separazione delle competenze e dare a ciascuno la sua responsabilità. Non si deve dimenticare che il nostro ordinamento costituzionale si fonda sulla separazione dei poteri e che la pubblica amministrazione fa parte dell’esecutivo.
6. Intorno all’amministrazione.
Di fronte alla legge, quale che essa sia, dell’amministrazione sembra che si possa dire poco. Questo però non è vero. Merita ricordare nozioni elementari. L’amministrazione può avere e non avere poteri discrezionali. Se ha tali poteri, deve vagliare, ponderare, comparare etc. un’istanza pienamente conforme alla legge con altri assetti di interessi di rango superiore. È la celebre valutazione di opportunità. Se non gode di tali poteri, deve prendere atto della richiesta e adottare gli atti vincolati di sua competenza. Oggi questo aspetto della funzione amministrativa dovrebbe essere stato sostituito dalla SCIA, come si accennava sopra.
