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Piani urbanistici e mercato dei diritti edificatori

di - 20 dicembre 2011
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La perequazione urbanistica è stata introdotta di recente dai Comuni di Roma e di Milano, oltre che dal legislatore. Questa tecnica, sviluppata con prudenza e con obiettivi perequativi precisi negli Usa, viene interpretata in Italia in modo molto meno accurato e, soprattutto, viene finalizzata a obiettivi impropri, di cassa della finanza pubblica. La politica rischia di prevalere sull’ottimalità dell’uso del suolo.

Introduzione
Il recente decreto sviluppo ha introdotto alcune disposizioni volte ad agevolare la circolazione dei diritti edificatori e, dunque, lo sviluppo del loro mercato nel nostro Paese. Il tema è di estrema attualità, poiché tali disposizioni rappresentano un esplicito avallo, da parte del legislatore statale, alla sempre maggiore diffusione – a livello di legislazione regionale e di pianificazione locale – degli istituti legati alla tecnica c.d. della “perequazione urbanistica” per il governo del territorio.
Questa tecnica si ispira alla pratica di commercializzazione dei diritti edifi­catori diffusa negli Stati Uniti ed è stata recepita nel nostro Paese[1] attraverso una rilettura molto ampia del modello originario, che ha determinato, tra l’altro, applicazioni mutevoli nella casistica pratica. Nel sistema italiano sono stati ricondotti alle tecniche perequative istituti in realtà eterogenei, volti a perseguire in modo congiunto vari obiettivi – legati a seconda dei casi all’efficienza, alla distribuzione dei benefici connessi all’urbanizzazione di date aree e altro ancora – tramite la valorizzazione economica dello jus aedificandi generato da un certo suolo.
La perequazione vera e propria mira principalmente a rimediare all’ingiustizia introdotta dai piani urbanistici tradizionali i quali, con una sorta di lotteria, “premiano” i terreni oggetto di nuova edificabilità tramite incremento di valore e “puniscono” al contempo quelli vincolati, il cui valore si riduce (Sandulli, 1968; Stella Richter, 1968). Per ovviarvi, vengono assegnati titoli di edificabilità (ovvero quote di volumetria) a tutti i proprietari immobiliari di una data area definita dall’amministrazione al fine di ridistribuire i vantaggi delle trasformazioni urbanistiche. I proprietari di immobili vincolati, dunque, potranno beneficiare in modo indiretto, tramite la vendita delle volumetrie possedute, del valore della nuova edificabilità sui terreni in cui è possibile concentrare le volumetrie di nuove costruzioni.
Vengono però messe in gioco anche le c.d. “compensazioni”, che rappresentano nella pratica uno strumento alternativo all’espropriazione perché consentono di reperire aree destinate alla realizzazione di infrastrutture e opere pubbliche, per di più senza esborsi di denaro a carico delle amministrazioni: i terreni che “subiscono” questa destinazione vengono ceduti all’amministrazione in maniera consensuale dal privato proprietario, che ne riceve in cambio diritti edificatori, da utilizzare, ovviamente, in aree diverse, che possono essere localizzate anche al di fuori del comparto.
L’esperienza più recente ha anche determinato la diffusione di nuovi istituti, incentrati sull’utilizzo c.d. incentivante della attribuzione dei diritti edificatori, che quindi diventano una “leva” per il perseguimento di altri obiettivi, per esempio di benessere sociale o di valorizzazione ambientale[2].
Recentemente il dibattito sulla perequazione urbanistica è stato al centro, in particolare, di due importanti esperienze di pianificazione: Roma e Milano.
Il Piano regolatore generale del Comune di Roma (Prgc) richiama la perequazione come principio informatore di carattere generale, facendone poi derivare due istituti di concreta applicazione in sede di piano attuativo: la possibilità, da parte del proprietario dell’immobile, di ottenere volumetrie edificabili ulteriori (rispetto alla “dotazione” di partenza, rappresentata dalle volumetrie già riconosciute dal vecchio Prgc e confermate dal nuovo) alla condizione di trasferire al Comune la quota maggioritaria della superficie aggiuntiva; in alternativa, vi è la possibilità di versare nelle casse dell’amministrazione un “contributo straordinario”. Questa possibilità è stata oggetto di penetranti critiche, tanto che il Tar Lazio, investito di numerosi ricorsi in sede giurisdizionale, ha annullato il Prgc, ravvisando nelle sue prescrizioni una sostanziale espropriazione (quanto alla cessione di superfici) e l’imposizione di prestazioni patrimoniali (quanto al contributo straordinario) al di fuori dei casi consentiti dalla legge (statale). Di opposto avviso é il Consiglio di Stato che, in sede di appello, ha annullato le sentenze di primo grado, ritenendo legittimi questi istituti in quanto applicabili su base consensuale (vale a dire in virtù di “accordi” in sede attuativa tra privato e amministrazione) e, dunque, non oggetto di imposizione da parte del Comune[3].
Rilievi altrettanto penetranti hanno riguardato il Piano di governo del territorio del Comune di Milano (Pgt), adottato il 13-14 luglio 2010 e approvato il 4 febbraio 2011, in quanto utilizza i diritti edificatori – in particolare, la c.d. “incentivazione urbanistica” tramite aumenti delle volumetrie edificabili – come strumento per il conseguimento di obiettivi di pianificazione urbanistica coniugati a finalità di giustizia redistributiva e di sostegno della finanza pubblica. A tale proposito si rinvia al contributo di Spataro (2011), pubblicato su questa Rivista, che descrive con precisione l’iter del nuovo piano regolatore, i suoi obiettivi e gli elementi costitutivi dei singoli istituti.
La perequazione urbanistica è tema quanto mai ampio e problematico, tangente a diverse discipline. Senza entrare nel dettaglio, sia consentito qui ricordare alcuni spunti problematici da tempo al centro del dibattito riguardanti, rispettivamente, i rapporti tra: perequazione e obiettivi di pianificazione, perequazione e diritto di proprietà (in che modo la perequazione modifica lo statuto della proprietà fondiaria? Che natura hanno i diritti edificatori e qual è il loro regime giuridico?); infine, perequazione e principio di legalità (qual è il limite oltre il quale gli istituti perequativi non possono ricondursi all’esercizio degli ordinari poteri riconosciuti alle amministrazioni pubbliche?).
Il presente articolo prova a tracciare, senza pretese di completezza, un profilo critico della perequazione urbanistica – per come sembra essere intesa nel nostro Paese – in relazione alla logica che governa l’uso di diritti trasferibili come strumento per la regolamentazione.
In effetti, i potenziali vantaggi di un sistema fondato sulla perequazione sono evidenti. Occorre però chiarire in quale modo e a quali condizioni l’allocazione tramite il mercato possa promuovere il benessere sociale ed essere efficace per perseguire i numerosi obiettivi che i piani di governo del territorio fondati sulla perequazione urbanistica promettono di raggiungere.

Il contributo è stato precedentemente pubblicato sul numero 3/2011 della Rivista Consumatori, Diritti e Mercato.

Note

1.  L’art., 5 del d.1. 13 maggio 2011, n. 70, convertito, con modificazioni, dalla L. 12 luglio 2011, n. 106, introduce numerose misure: fra queste, al fine di liberalizzare le costruzioni edilizie, la «tipizzazione di un nuovo schema contrattuale diffuso nella prassi: la cessione di cubatura» (co. 1, lett. e); nonché, al fine di garantire certezza nella circolazione dei diritti edificatori, l’obbligo di trascrivere nei registri immobiliari, ai sensi dell’art. 2643 c.c., «i contratti che trasferiscono, costituiscono o modificano i diritti edificatori comunque denominati, previsti da normative statali o regionali, ovvero da strumenti di pianificazione territoriale» (co. 3).

2. Per esempio, la creazione di una “dotazione” di aree pubbliche per standard aggiuntivi. Secondo Bartolini (2008), la perequazione troverebbe fondamento costituzionale nel principio di uguaglianza formale (art. 3 Cost.); le compensazioni in quello di indennizzabilità delle espropriazioni (art. 42 Cost.), mentre le premialità andrebbero ricondotte alle funzioni dello «stato del benessere e, quindi, al principio di eguaglianza sostan­ziale» (art. 3, co. 2, Cost.).

3. Le sentenze sul Prgc di Roma sono numerose. Per gli istituti di perequazione si v., in particolare, Tar Lazio, II, 04.02.2010, n. 1514, annullata da Cons. St., IV, 13.07.2010, n. 4545, in Foro amministrativo – CdS, 2011, 1, 125, con nota di commento.

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