L’8 settembre scorso il governo italiano ha approvato un disegno di legge costituzionale, attualmente all’esame del Senato, che – attraverso una modifica dell’art 53 e la sostituzione del testo attuale dell’art 81 della Costituzione – introduce la norma che impone l’equilibrio delle entrate e delle spese nel bilancio dello Stato. Non sarà consentito ricorrere all’indebitamento se non nelle fasi avverse del ciclo economico, nei limiti degli effetti determinati dal ciclo stesso, o per uno stato di necessità dichiarato dalle Camere in ragione di eventi eccezionali[1].

Il perseguimento del pareggio di bilancio come principio guida della politica fiscale non è nuovo, né nella teoria economica né nell’esperienza normativa. La presente nota non riguarda il primo aspetto, si sofferma invece sulla recente esperienza del Regno Unito, sulle motivazioni della sua introduzione, sulle modalità con cui la regola del pareggio è stata introdotta e attuata, e sul suo finale abbandono.

Quando il partito laburista vinse, dopo un lungo predominio conservatore, le elezioni politiche nel 1997, il Cancelliere Brown, introdusse una nuova “cornice istituzionale” che avrebbe comportato un maggior affidamento sulla politica monetaria quale strumento di aggiustamento della domanda totale, e un’enfasi su obiettivi di lungo periodo nel definire la politica fiscale, il cui utilizzo sarebbe quindi stato meno discrezionale. Sul piano della politica monetaria, venne attribuita piena indipendenza alla banca centrale col Bank of England Act 1998 (cui però corrispose il trasferimento della responsabilità di vigilanza bancaria alla nuova Financial Services Authority), e sul piano della politica fiscale vennero definite due regole di stabilità: la golden rule e la sustainable investment rule.

Esse furono introdotte nel Code for Fiscal Stability del luglio 1997 (il Code è parte del Financial Statement and Budget Report), e confermate nel Budget 1998[2]. Il Finance Bill (la legge di bilancio), unito a tale Budget, dette forza di legge alle due regole.

La precedente esperienza dei governi conservatori aveva mostrato che i disavanzi si erano eccessivamente ampliati perché si era mancato di distinguere la componente ciclica dalla componente strutturale del saldo di bilancio: l’effettiva posizione fiscale del R.U. era stata “celata” da una crescita “eccessiva” del PIL[3]. Il governo laburista osservò che l’orizzonte temporale incerto dei precedenti governi aveva fatto sì che, una volta raggiunto un sia pur modesto avanzo di breve termine, il problema del deficit apparisse risolto, ma quella che appariva la fine di una crisi sarebbe stata, in effetti, solo l’inizio della crisi successiva.

Come definita nel Code, la golden rule prevede che nel corso del ciclo economico il governo si indebiti solo per investire e non per finanziare la spesa corrente. La sustainability rule prevede che nel corso del ciclo economico il debito pubblico netto sia tenuto, in rapporto al PIL, a un livello “stabile e prudente”.

Si argomentò che la spesa corrente è a beneficio della attuale generazione e riflette programmi continuativi di spesa finanziati anno per anno; la spesa in conto capitale crea assets che forniranno servizi e benefici ai contribuenti delle generazioni future. Non distinguere tra i due tipi di spesa aveva portato, nel passato, a sacrificare la seconda quando occorreva un maggior controllo del fabbisogno finanziario dello Stato, con conseguente caduta del rapporto tra ricchezza (wealth) del settore pubblico e PIL. La distinzione tra i due tipi di spesa avrebbe consentito una sorta di equità inter-generazionale: prendere a prestito contro futuri flussi di reddito, generati anche dallo stock di capitale finanziato da investimenti pubblici.

Le due regole, come sopra illustrate, sollevano una serie di questioni:

1. Come definire il ciclo economico, misurarne l’intensità e determinarne la durata?
2. A quale livello determinare il debito sostenibile?
3. Come distinguere tra spesa corrente e spesa capitale?
4. Quali fattori ne hanno determinato il totale abbandono?

Di particolare rilievo appaiono la prima e la quarta. Quanto al primo punto, il Tesoro britannico non utilizzò la metodologia standard che si basa sul livello d’attività per individuare i punti di svolta – inferiore e superiore – del ciclo economico [4]. L’approccio del Tesoro fu il seguente: identificare i punti del ciclo nei quali si ritiene che l’economia sia on-trend (sul livello di crescita tendenziale di lungo periodo). In tale individuazione il Tesoro si basava su una ampia gamma di indicatori. Nei punti in cui l’economia è on-trend non vi è alcun output gap (una differenza tra prodotto potenziale e prodotto effettivo), essendo i fattori di produzione occupati al tasso “normale” di utilizzo e non essendovi variazione nel grado di pressione inflazionistica nell’economia. Una volta identificati due punti on-trend consecutivi, la componente permanente del prodotto segue una tendenza lineare tra questi punti. Cioè il prodotto di trend è una funzione lineare del tempo che passa tra questi due punti: il tasso medio di crescita tra questi due punti[5]. Ogni qualvolta l’economia non si trova sul suo livello di trend si genera un output gap (positivo o negativo). A parità di altre condizioni, fissare un livello di trend più elevato amplia potenzialmente l’output gap e consente, se esso è negativo, un maggiore indebitamento. Il Tesoro, sulla base di studi storici ed econometrici, stimò in fasi successive diversi livelli di crescita tendenziale.

^Note

1.  www.governo.it/GovernoInforma/Dossier/pareggio_bilancio↑

2.  Budget, March 1998, paragrafo 3.2.1↑

3.  Budd Alan, Fiscal Policy Under Labour, National Institute Economic Review, no 212, April 2010↑

4.  Honjo Keiko, The Golden Rule and the Economic Cycle, IMF Working Papers, WP/07/199↑

5.  HM Treasury, Evidence on the UK Economic Cycle, November 2008↑

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