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Dal Documento di programmazione economico-finanziaria (1988) alla “insostenibile leggerezza” della Decisione di finanza pubblica (2010).

di - 6 dicembre 2010
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Note sullo stato delle istituzioni di bilancio in Italia (*)

1.  Non è agevole osservare dalla giusta distanza critica l’evoluzione, a partire dal 1978, di una vicenda istituzionale complessa come la decisione di bilancio in Italia.Eppure è questa l’attitudine che si richiede in chi studia i fatti istituzionali e amministrativi. Se non si comprendono bene i nessi e le criticità di questa vicenda si rischia di ripercorrere le stesse strade e di commettere gli stessi errori. La coazione a ripetere è una sindrome ben nota agli studiosi di scienze della cognizione e vale anche per i comportamenti politico istituzionali. Il dato che emerge, a mio avviso, dall’esame della copiosissima letteratura che negli ultimi trenta anni si è occupata, in un’ottica istituzionale, dei metodi e degli strumenti per riprendere il controllo della finanza pubblica[1], è l’esasperante lentezza nel connettere teoria e prassi. Ma è lecito chiedersi se la causa di questa estrema lentezza nell’affrontare i nodi strutturali del controllo della finanza pubblica è solo e prevalentemente politica, secondo la lettura prevalente? Chi scrive è di diverso avviso. Una parte corposa di questa responsabilità sta nella difficoltà delle tecnostrutture di supporto alla decisione politica (Ragioneria generale dello Stato, Corte dei Conti, Servizi del bilancio in Parlamento, ecc.) di prendere le giuste distanze critiche ed analizzare in modo spassionato che cosa funziona e che cosa non funziona nei nostri sistemi di preparazione, gestione e controllo del bilancio e della spesa pubblica; quali sono le innovazioni che occorrerebbe introdurre nella progettazione, gestione e controllo delle politiche pubbliche. Nell’afonia generale, la voce della Corte dei Conti (con la sua indipendenza istituzionale e tecnica) potrebbe e dovrebbe essere molto più forte e propositiva.

2.  Gli strumenti della decisione di bilancio in Italia assumono una diversa configurazione a partire dal 1978: con la legge quadro n.468 si introduce la legge finanziaria accanto al bilancio; le autorizzazioni vengono formulate in termini sia di competenza che di cassa; il bilancio dello Stato assume una proiezione triennale; si comincia a configurare un quadro di raccordo tra tutti i conti del settore pubblico e tra questi e la gestione della tesoreria statale. Inizia così un lento processo che può essere ragionevolmente letto e analizzato come il tentativo, operato dagli attori del nostro sistema politico istituzionale, di convergere verso un punto di equilibrio e razionalizzazione più efficace del nostro quadro di democrazia rappresentativa, facendo leva sui poteri e sulle procedure che segnano la preparazione, la discussione e l’approvazione di questi strumenti; il tutto nel contesto di una interpretazione evolutiva delle nome costituzionali in vigore. Non è casuale se la razionalizzazione dei sistemi di democrazia rappresentativa è fenomeno che con modalità diverse si realizza in tutte le democrazie europee[2], proprio sul terreno della disciplina dei poteri della borsa tra Governo e Parlamento. L’apparato tecnico normativo che dà corpo a questi processi investe rami alti e rami “bassi” (meglio tecnico-contabili); tocca le norme costituzionali, le leggi cornice in materia di entrata e di spesa, la struttura dei documenti di bilancio, i regolamenti parlamentari; in una parola i poteri del Parlamento, del Governo, dei dirigenti pubblici; investe dunque le fonti e le prassi.

3.  Dopo l’entrata (1998) dell’Italia nell’Unione monetaria europea con i paesi fondatori (l’innovazione istituzionale più rilevante degli ultimi venti anni ) chi scrive ritenne che il sistema rappresentativo aveva imboccato un sentiero virtuoso, che tendeva verso un punto di equilibrio, che in un certo senso dimostrava nei fatti la tesi, da sempre sostenuta, che la cornice dei principi costituzionali , se correttamente letta, era più che sufficiente per ricondurre il sentiero dei conti pubblici lungo una linea di controllo. Il clima di durissima contrapposizione politica che ha segnato le due legislature successive 2001-2006 e 2006-2008, (e la presente, che sembra volgere al termine), ha riaperto tutte le questioni. Ormai da oltre dieci anni, appare di una certa evidenza che questo processo in Italia non riesce a sedimentare un punto di equilibrio condiviso, operando sul piano della legge cornice contabile e sulle strutture classificatorie del bilancio, mentre a livello di sistema politico la polarizzazione netta e frontale del confronto (introdotta attraverso lo strumento della sola legge elettorale,senza contrappesi istituzionali) non ha consentito di sedimentare prassi trasparenti e condivise. Del resto più in generale va osservato che non esiste una via solo contabile alla stabilizzazione dei conti pubblici. La prima considerazione di ordine generale è che in questo processo (ormai ultratrentennale) a dispetto dell’uso abbondante di topos, concetti e forme mutuate dalle scienze economico-aziendali, continua a prevalere nettamente una discorsività di marca solo giuridico contabile. Anche la legge n. 196 del 2009 non si sottrae a questa impostazione.

(*) Testo rielaborato sulla base dell’intervento svolto nell’ambito del seminario organizzato dalla Corte dei Conti (18 e 19 novembre 2010) sulla legge n.196 del 2009.

Note

1.  Mentre preparavo queste note ho ripreso tra le mani gli atti di un bel convegno dell’ISCONA, organizzato con la collaborazione della Commissione tecnica per la spesa pubblica: siamo nel 1989. Il titolo è “Il piano di rientro della finanza pubblica: procedure operative”; i relatori erano di tutto rispetto.

2.  Per tutti, M. Duverger, Finances publique, Parigi 1984

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