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Il c.d. federalismo demaniale: la devoluzione del patrimonio statale vista come misura di “semplificazione”

di - 19 novembre 2010
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1. Premessa
Il c.d. federalismo demaniale cui si è dato avvio con il decreto legislativo che qui si commenta costituisce una significativa appendice delle recenti disposizioni normative che hanno dato attuazione nel nostro Paese al federalismo fiscale. Il riferimento è alle previsioni dell’art. 119 Cost. e della legge 5 maggio 2009, n. 42, recante «Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’art. 119 della Costituzione».
La legge 5 maggio 2009, n. 42 attribuiva infatti al Governo la facoltà di esercitare la delega mediante decreti legislativi delegati distinti, ispirati a principi e criteri direttivi comuni (art. 2), ai quali si aggiungevano principi e criteri direttivi specifici. Uno di questi principi specifici era da ravvisarsi appunto nel c.d. federalismo demaniale. Si è parlato non a torto di principio patrimoniale del federalismo fiscale[1].
L’art. 19 della legge di delega imponeva, in primo luogo, al legislatore delegato di provvedere all’attribuzione a titolo non oneroso ad ogni livello di governo di distinte tipologie di beni, commisurate alle dimensioni territoriali, alle capacità finanziarie ed alle competenze e funzioni effettivamente svolte o esercitate dalle diverse regioni ed enti locali, fatta salva la determinazione da parte dello Stato di apposite liste che individuino nell’ambito delle citate tipologie i singoli beni da attribuire.
Tale attribuzione, secondo le previsioni della legge di delega, avrebbe dovuto esser regolata dal criterio di territorialità, ma al contempo facendo ricorso alla concertazione in sede di Conferenza unificata, ai fini dell’attribuzione dei beni a comuni, province, città metropolitane e regioni.
Tale devoluzione dei beni demaniali e del patrimonio indisponibile dello Stato, doveva consentire, secondo le previsioni della legge di delega la individuazione di tipologie di beni di rilevanza nazionale che non potessero essere trasferiti, beni tra cui sono ricompresi ed anzi spiccano quelli appartenenti al patrimonio culturale nazionale.
Lo Schema di decreto legislativo sul federalismo demaniale è stato predisposto nel dicembre 2009, ed è stato poi oggetto di discussione in Conferenza Stato-Città ed autonomie locali. Dopo una significativa – per non dire integrale – revisione dello Schema operata in occasione del Consiglio dei ministri del 12 marzo 2010, l’articolato è stato presentato alle Camere per l’espressione dei pareri previsti dalla legge delega. Ed infine ha visto la luce.

2. I principi della devoluzione del patrimonio statale
Secondo le previsioni dell’art. 2 del d.lgs. in esame, lo Stato (previa intesa conclusa in sede di Conferenza unificata), individua i beni da attribuire a titolo non oneroso a comuni, province, città metropolitane e regioni, secondo una serie di criteri e di principi confusamente affastellati nel primo comma[2].
Il legislatore mette insieme il criterio di territorialità con il principio di sussidiarietà, il principio di adeguatezza e le esigenze di semplificazione, la misura della capacità finanziaria dei singoli enti e l’esigenza di una bilanciata correlazione tra titolarità dei beni e competenze e funzioni assegnate, infine esigenze di valorizzazione ambientale.
E’ solo al quinto comma dell’art. 2 che si dà conto dei diversi principi e criteri e del loro impiego al fine di procedere alla devoluzione (il legislatore parla di “attribuzione”) del patrimonio statale.
Ed il primo principio che sovviene è quello della gratuità del trasferimento. Anche se il legislatore usa singolarmente l’espressione “a titolo non oneroso”, quasi per dissimulare l’inevitabile depauperamento del patrimonio dello Stato, il cardine della disciplina che si sta commentando consiste appunto nello smembramento del patrimonio dell’Ente pubblico Stato in favore di una frammentazione del demanio o, se si vuole, in una declinazione al plurale dei demani della Repubblica.
Segue poi il richiamo all’applicazione contestuale di tre principi non sempre convergenti: la sussidiarietà, l’adeguatezza e la territorialità.
Come ben precisa il legislatore, se il criterio principale della devoluzione è quello della territorialità, considerando cioè il loro radicamento sul territorio, con trasferimento quindi in favore dei comuni, tale regola trova una giustificata eccezione laddove «per l’entità o tipologia del singolo bene o del gruppo di beni, esigenze di carattere unitario richiedano l’attribuzione a province, città metropolitane o regioni quali livelli di governo maggiormente idonei a soddisfare le esigenze di tutela, gestione e valorizzazione». Il criterio della territorialità quindi è opportunamente bilanciato dal corollario più importante del principio di sussidiarietà, e cioè l’adeguatezza del trasferimento in favore del comune «tenendo conto del rapporto che deve esistere tra beni trasferiti e funzioni di ciascun livello istituzionale», con particolare riferimento alla idoneità dell’Ente comunale ad assicurare le esigenze di tutela, gestione e valorizzazione dei beni trasferiti (cfr. lett. g).
Una valorizzazione che, nelle ottimistiche aspettative del legislatore, non si limiti alla sola valorizzazione intrinseca del bene oggetto di trasferimento, ma si estenda alla “valorizzazione ambientale”, intesa come azione volta allo «sviluppo del territorio e la salvaguardia dei valori ambientali», «avendo riguardo alle caratteristiche fisiche, morfologiche, ambientali, paesaggistiche, culturali e sociali dei beni trasferiti».
L’adeguatezza, infine, deve essere apprezzata anche considerando le capacità finanziarie dei comuni, e cioè la autosufficienza finanziaria dell’ente territoriale necessaria a soddisfare quelle esigenze di tutela, gestione e valorizzazione dei beni di cui si è detto.

Note

1.  Così M. Antonioli, Il federalismo demaniale – il principio patrimoniale del federalismo fiscale, Padova, 2010.

2.  Non può quindi condividersi l’entusiasmo che proprio sui principi si è avuto modo di leggere in alcuni commenti a caldo, già con riferimento allo schema di decreto legislativo. L. Antonini, Cosa cambia col federalismo demaniale? in Il sussidiario.it, 21 dicembre 2009.

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