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Partecipazione e ambiente: la convenzione di Aarhus

di - 11 giugno 2010
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Intervento alla Tavola Rotonda “La partecipazione dei cittadini e delle associazioni al procedimento decisionale in materia ambientale”, Università di Roma La Sapienza, 16 aprile 2010

1. La partecipazione come strumento di perequazione 2. La Convenzione di Aarhus e il suo contenuto innovativo 3. Effettività ed ineffettività della Convenzione 4. I garanti della Convenzione

1. Parlare oggi di partecipazione e ambiente vuol dire evocare la tensione verso un nuovo modello di governo del settore fondato sul principio di trasparenza, sulla ricerca del consenso, sulla distribuzione del potere decisionale tra i diversi soggetti istituzionali e sociali coinvolti, sulla creazione di condizioni favorevoli all’accettazione delle decisioni pubbliche quale alternativa alla loro autoritativa imposizione.
Sul piano del lessico il termine governance esprime tale evoluzione che, al fondo, si lega all’idea di una progressiva democratizzazione dei processi decisionali pubblici. È questa una tendenza generale, non riferibile solo al settore ambientale, che supera sia il tradizionale principio di autoritatività sia le più moderne tendenze ispirate all’efficienza e al risultato quali valori prioritari dell’azione pubblica.
Nel settore ambientale però tale tendenza si manifesta in modo più deciso che in altri ambiti per la particolare importanza dell’oggetto e per il suo afferire ad un bene comune, l’ambiente.
La partecipazione restituisce infatti alla decisione ambientale la sua pluridimensionalità: crea una stanza di compensazione in cui le responsabilità vengono, almeno tendenzialmente, condivise; genera consapevolezza e condivisione in relazione a beni fondamentali; e con tali beni si interseca indissolubilmente al punto da assurgere essa stessa a diritto umano, come ritenuto dalla Corte Europea dei Diritti dell’uomo. Essa è pertanto fattore essenziale di democraticità e di legalità delle decisioni ambientali.
Se l’opzione in favore di un modello di governance partecipata dell’ambiente deve senz’altro essere salutata con favore per tutte le sue evidenti implicazioni positive, non si può tuttavia non considerare che la realtà effettiva del modello mostra una serie di limiti che rivelano come la partecipazione non possa essere la sola risposta alle esigenze di condivisione e di accettazione delle scelte pubbliche.
Innanzitutto la partecipazione spesso assume nei fatti un carattere pletorico: fatto che stride con l’esaltazione teorica dei modelli partecipativi e che, al fondo, rischia di vanificarne il ruolo e il senso. Tale pericolo è peraltro amplificato nel settore ambientale caratterizzato da scelte tecnicamente complesse e assunte, per lo più, in contesti di rischio, vale a dire di incertezza scientifica, e in una non sempre chiara dialettica tra tecnica e politica (si pensi, ad es., all’estesa partecipazione prevista dal d.lgs. n. 31/2010 in materia di localizzazioni di centrali nucleari e alle barriere scientifiche che possono nei fatti vanificarne la praticabilità o comunque ridurne il peso).
La partecipazione poi, secondo l’analisi economica del diritto, rappresenta un costo che, oltre un certo limite, non è più compensato dai benefici che essa è in grado di produrre. Soprattutto, oltre un certo limite, la ricerca del consenso e della condivisione non solo può condurre alla paralisi delle scelte ma conduce a scelte che, politicamente condizionate dall’audience, “non fanno tendenza”, perdono cioè di forza innovativa.
É inoltre evidente che all’esigenza di condivisione delle scelte ambientali talvolta non sono sufficienti le forme della partecipazione. Di fronte all’impossibilità di trovare una soluzione che soddisfi tutte le parti riemerge quindi la decisione autoritativa e, con essa, l’inevitabile difficoltà di attuarla: lo dimostrano le recenti esperienze dei rifiuti in Campania o dell’alta velocità nella Val Susa.
L’ambiente è poi, come tale, un bene comune che tende a giustapporsi al mercato e a logiche individualistiche; ma è anche al tempo stesso un mercato. Nella corrispondente arena pubblica si confrontano quindi diversi gruppi di pressione e diversi interessi: associazioni, imprese e, voce più debole, i cittadini. Le vicende della privatizzazione del servizio idrico oggi sembrano dimostrarlo, così come quelle relative alla (illegittima) semplificazione da parte dei legislatori regionali dei procedimenti per l’installazione di impianti per la produzione di energia da fonti rinnovabili recentemente sanzionata dalla Corte Costituzionale (v. C. Cost. n. 119/2010).
Sicché la partecipazione diventa stanza di compensazione di interessi tra loro contrapposti. E i portatori dell’interesse recessivo, pur avendo partecipato, saranno chiamati a subire gli effetti pregiudizievoli di decisioni che producono vantaggi verso terzi o verso la collettività in generale: basti pensare alla localizzazione di una discarica o di altre opere infrastrutturali.
In queste situazioni la partecipazione non può ritenersi la sola risposta alle difficoltà di condivisione e di attuazione pratica delle decisioni ambientali: essa appare una risposta solo formale. Ciò sia detto non per svalutare l’importanza del modello partecipativo, ma per adottare rispetto ad esso un approccio realistico: partecipazione non equivale a correttezza sostanziale nella scelta. E, soprattutto, rispetto a scelte che dispensano in modo disuguale vantaggi e svantaggi talvolta in relazione a beni fondamentali quali la salute, la partecipazione non equivale ad equità.
Ed è solo l’equità della scelta, senz’altro aiutata ma non risolta dal modello partecipativo, che può rendere la scelta medesima razionale e, per questo, accettabile e attuabile.
La partecipazione deve dunque coniugarsi alla perequazione degli interessi in gioco. Diversi sono i segnali che vanno in questa direzione: innanzitutto in materia di valutazione di impatto ambientale la direttiva 85/337/CEE, come modificata da ultimo dalla direttiva n. 2003/35/CE, nel prevedere procedure partecipative rafforzate prevede che accanto ad esse si tentino misure per evitare, ridurre e se possibile compensare i più rilevanti effetti negativi della decisione. Un altro importante esempio è costituito dal d.lgs. n. 31/2010 in materia di energia nucleare che, in relazione al problema delle localizzazioni degli impianti, non si limita a prevedere ampie misure partecipative ma prevede anche misure compensative.
Questa nuova frontiera della partecipazione “sostanziale”, non fine a se stessa ma preordinata al riequilibrio degli interessi in gioco, costituisce oggi un imperativo cui il diritto ambientale non sembra più potersi sottrarre.

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