1. L’analisi dello schema di decreto legislativo approvato in data 22 dicembre, che attende ancora il parere delle Commissioni Parlamentari e della Conferenza Unificata, ma che verosimilmente nel testo definitivo non differirà sensibilmente dalla formulazione attuale, consente di effettuare una serie di riflessioni sul tema della produzione di energia elettrica da fonte nucleare.
2. La prima, più immediata osservazione, riguarda la necessità di sgombrare il campo da possibili ingenuità: questo schema è l’ultimo di una serie di provvedimenti che stanno reintroducendo in Italia la possibilità di produrre energia elettrica da fonte nucleare e, al di là delle materiali operazioni di costruzione delle centrali, ancora lontane nel tempo, sono oramai in via di rapida definizione tutti gli strumenti giuridici necessari .
In questo senso, in primo luogo il d.l. 25 giugno 2008, n. 112, recante misure urgenti per lo sviluppo economico del Paese, convertito in legge 6 agosto 2008 n. 133, aveva inserito il nucleare nella nuova strategia energetica nazionale (art. 7, comma 3), autorizzando il Governo a concludere accordi con gli Stati membri dell’UE e i Paesi terzi per garantire la sicurezza e l’efficienza dei nuovi impianti.
In secondo luogo la legge 99 del 23 luglio 2009 recante disposizioni per lo sviluppo e l’internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia, aveva previsto: all’art. 26 in capo al CIPE il potere di definire tipologie di impianti e di adottare misure per favorire la costituzione di consorzi per la produzione di energia elettrica nucleare; all’art. 29 l’istituzione dell’Agenzia per la Sicurezza Nucleare; all’art. 41 la giurisdizione esclusiva amministrativa del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, sede di Roma per le controversie attinenti alle procedure e ai provvedimenti dell’amministrazione pubblica o dei soggetti alla stessa equiparati concernenti la produzione di energia elettrica da fonte nucleare; infine, all’art. 25, aveva delegato il Governo ad adottare entro sei mesi un decreto legislativo concernente “la disciplina della localizzazione nel territorio nazionale di impianti di produzione di energia elettrica nucleare, di impianti di fabbricazione del combustibile nucleare, dei sistemi di stoccaggio del combustibile irraggiato e dei rifiuti radioattivi, nonchè dei sistemi per il deposito definitivo dei materiali e rifiuti radioattivi e per la definizione delle misure compensative da corrispondere e da realizzare in favore delle popolazioni interessate”[1].
Quindi lo schema di decreto legislativo costituisce il passo forse più importante di questo iter, che si concluderà dal punto di vista normativo con l’adozione di una serie di decreti ministeriali, ai quali lo schema fa riferimento.
3. La seconda considerazione riguarda gli interessi coinvolti e la graduzione tra gli stessi.
Il ruolo centrale è assunto dal Ministero dello Sviluppo economico, il quale governa i procedimenti raccogliendo le istanze (es. art. 10 comma 1, art. 13 comma 1), trasferendo le documentazioni (es. art. 11 comma 8, art. 13 comma 4) sollecitando operatori e amministrazioni (es. art. 6, art. 13 comma 10), formulando proposte al Consiglio dei Ministri (art. 13 comma 11); quanto alle determinazioni, vi è un primo ambito di decisioni di minore importanza che detto Ministero assumerà autonomamente; un secondo, più ampio, ambito di decisioni di maggiore importanza, per le quali è previsto il concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare e con il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.
Nel primo senso si vedano l’art. 11 (tentativo di intesa con la regione sul sito certificato e decisione sul funzionamento del Comitato interministeriale), l’art. 13 (indicazione dei dati ed informazioni da inserire nell’istanza per l’autorizzazione per la costruzione e l’esercizio degli impianti nucleari), l’art. 16 (individuazione degli strumenti di copertura finanziaria e assicurativa), l’art. 22 (definizione delle condizioni e modalità delle misure compensative); disposizioni simili sono previste anche per il procedimento che riguarda Deposito nazionale e Parco Tecnologico.
Nel secondo senso si vedano l’art. 3 (presentazione dello Schema energetico al Consiglio dei ministri), art. 4 (decreto di autorizzazione degli impianti nucleari), l’art. 5 (definizione dei requisiti soggettivi degli operatori) l’art. 8 (definizione delle caratteristiche delle aree idonee alla localizzazione degli impianti nucleari, dati ed informazioni da inserire), l’art. 10 (determinazione dei dati e delle informazioni da inserire nell’istanza per ottenere la certificazione dei siti), l’art. 11 (tentativo di intesa in sede di Comitato interministeriale con la regione e adozione del decreto di approvazione dell’elenco dei siti certificati), l’art. 13 (rilascio dell’autorizzazione unica), l’art. 21 (costituzione del Comitato di confronto e trasparenza), l’art. 26 (approvazione della Carta nazionale delle aree potenzialmente idonee alla localizzazione del Parco tecnologico).
Da questo quadro emerge come nella produzione dell’energia da fonte nucelare l’interesse dello sviluppo economico sia posto in primo piano, anche se non è tralasciato l’interesse ambientale il quale quasi sempre è considerato congiuntamente all’interesse alle infrastrutture e ai trasporti.
Appare in particolare evidente una dialettica tra lo sviluppo economico e la tutela dell’ambiente e del territorio, nell’ottica dello sviluppo rispettoso dell’ambiente, e tale dialettica emerge anche riguardo alle competenze dei rispettivi ministeri.
Caso emblematico è il discusso art. 13 comma 7 dello schema di decreto legislativo, il quale prevede che l’istruttoria dell’Agenzia nel procedimento mirante all’autorizzazione unica preveda l’acquisizione della VIA e dell’AIA, e che esse non possano avere ad oggetto questioni già sottoposte a VAS o alla valutazione dell’Agenzia nell’ambito del precedente procedimento di localizzazione del sito: si è ritenuto che questo comma si risolvesse in una sottrazione al Ministero dell’Ambiente della possibilità di una verifica dell’impatto ambientale dell’opera.
4. La terza osservazione riguarda i rapporti tra Stato e Regioni: più precisamente non appare affatto risolta la questione circa la necessità dell’intesa per la costruzione e l’esercizio di impianti nucleari.
Sul punto vanno richiamate, se pur brevemente, due vicende; non senza avere premesso che produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia sono materie di competenza legislativa concorrente Stato – Regioni, ex art. 117 terzo comma Cost.
4.1 La prima. Diverse regioni hanno impugnato la legge 99 del 2009, e in particolare l’art. 25 (delega al Governo in materia nucleare), il quale: al punto a) prevede la possibilità per il decreto di dichiarare i siti aree di interesse strategico nazionale, soggette a speciali forme di vigilanza e di protezione (senza intesa con la Regione); al punto f) prevede che il decreto debba determinare le modalità di esercizio del potere sostitutivo del Governo in caso di mancato raggiungimento delle necessarie intese con i diversi enti locali coinvolti, secondo quanto previsto dall’articolo 120 della Costituzione (che non si applicherebbe quando sia necessaria l’intesa); al punto g) prevede che l’autorizzazione unica sia adottata previa intesa con la Conferenza Unificata (e non con la Regione); al punto h) prevede che l’autorizzazione unica sia rilasciata a seguito di un procedimento al quale partecipano le amministrazioni interessate (“partecipano”, per cui non è prevista un’intesa); è stato impugnato anche l’art. 26 (Energia nucleare), in quanto ritenuto insufficiente il coinvolgimento (parere non vincolante) della Conferenza unificata nella definizione delle tipologie degli impianti di produzione di energia.
4.2 La seconda. La Regione Puglia ha adottato una legge, la n. 30 del 4 dicembre 2009, “Disposizioni in materia di energia nucleare”. Detta legge, composta di un unico articolo, vieta l’installazione di impianti di produzione di energia elettrica nucleare, di fabbricazione del combustibile nucleare, di stoccaggio del combustibile irraggiato e dei rifiuti radioattivi, nonché di depositi di materiali e rifiuti radioattivi in assenza di intese con lo Stato in merito alla loro localizzazione, affermando di muoversi nel pieno rispetto dei principi di sussidiarietà, ragionevolezza e leale collaborazione.
La legge afferma inoltre il diritto della regione Puglia di disciplinare gli atti di programmazione e gli interventi operativi della Regione e degli enti locali in materia dì energia. La disposizione è giustificata affermando che la Regione e gli enti locali operano nel rispetto delle condizioni di concorrenza sui mercati dell’energia in conformità alle norme comunitarie e nazionali e nell’assenza di vincoli e ostacoli alla libera circolazione dell’energia.
Sono prossime all’approvazione anche le leggi delle regioni Molise e Campania, di simile contenuto, e diverse altre regioni si sono dichiarate intenzionate ad affermare legislativamente il divieto di costruzione di impianti sul territorio regionale senza previa intesa.
4.3 Alla luce di queste due vicende, che hanno in comune l’istanza da parte delle Regioni di pervenire alle decisioni in merito alla costruzione degli impianti nucleari con intesa, il testo dello schema di decreto appare diverso da quello che ci sarebbe potuto attendere, e che sembrerebbe suggerito dalla lettura della legge delega.
Sono previste ipotesi di intesa con le singole Regioni.
In primo luogo, nel procedimento che si conclude con la certificazione del sito (art. 11, commi 4,5,6). In secondo luogo in sede di conferenza di servizi per il conseguimento da parte dell’operatore dell’autorizzazione unica (art. 13 comma 11). In terzo luogo per la localizzazione del Parco Tecnolgico (art. 26 comma 8).
4.3.1. Nel primo e nel terzo caso, se non ricorre l’intesa tra Ministero dello Sviluppo economico e Regione, essa può realizzarsi in sede di Comitato interministeriale, il quale è esteso ad una componente paritaria della Regione. Nel caso in cui ancora non sia raggiunta l’intesa, si “provvede” (termine che in questo contesto assume un significato ambiguo) con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, integrato con la partecipazione del Presidente della Regione.
Il legislatore delegato ha così accolto la soluzione adottata nel nuovo testo dell’art. 1-sexies, comma 4-bis, del decreto-legge 29 agosto 2003, n. 239 (Disposizioni urgenti per la sicurezza e lo sviluppo del sistema elettrico nazionale e per il recupero di potenza di energia elettrica, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 ottobre 2003, n. 290), introdotto dall’art. 27, comma 24 della legge n. 99 del 2009, e apprezzata nei ricorsi delle Regioni Umbria e Liguria avverso la legge 99 del 2009. Il comma 4-bis, nel suo testo originario, era stato dichiarato costituzionalmente illegittimo dalla sentenza Corte costituzionale n. 383 del 2005, in quanto prevedeva un «potere sostitutivo» statale in caso di mancata intesa con la regione interessata.
E’ da vedere se sia legittimo prevedere che questo strumento possa superare l’eventuale dissenso del Presidente della Regione, come appare dalla lettura dell’articolo.
4.3.1. Nel secondo caso, il superamento del dissenso dell’ente locale (diverso dalla Regione) manifestato in sede di conferenza di servizi, avviene attraverso l’intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri, il quale assegna all’ente interessato un congruo termine per esprimere l’intesa e, decorso inutilmente tale termine, è il Consiglio dei Ministri (in una riunione alla quale partecipa il Presidente della Regione interessata) che nomina un commissario ad acta. Questa disposizione sembra essere quella riconducibile alla lett. f) dell’art. 25 della 99 del 2009 e quindi all’ipotesi di cui all’art. 120 Cost., sebbene il 120 non sia stato citato.
E’ abbastanza evidente il cambiamento di rotta: rimane ad esempio l’intesa con la Conferenza unificata (ad es. art. 11 comma 8) prevista dalla lett. g) della legge delega, ma visto che essa interviene quando è stata già raggiunta l’intesa con la Regione, o comunque quando si sia provveduto a superare il dissenso, la Conferenza non può che prenderne atto, e infatti anche nel caso in cui non essa venisse stipulata, provvederebbe in sostituzione il Consiglio dei Ministri sulla base della intesa già raggiunta.
5. La quarta osservazione riguarda l’uso delle risorse economiche per ottenere il consenso sulle politiche energetiche e il problema della reperibilità delle risorse stesse.
Lo schema sembra infatti mirare (artt. 22-23 e 29) ad enfatizzare il beneficio economico, le “misure compensative”, in favore dei residenti e degli enti locali.
Sono previsti per la fase della costruzione 3000 euro per ogni megawatt fino a un totale di 1600mw, ed maggiorazioni del 20% per gli impianti superiori ai 1600 mw (e quindi, per l’ipotesi di un impianto di 1600 mw 4.800.000 euro l’anno); per la fase dell’attività, sono previsti 0,4 euro per megawatt l’ora. Questi importi saranno da ripartire per un 10% alle province nelle quali sorge il sito, per un 55% ai comuni coinvolti, per un 35% ai comuni limitrofi fino a 20 km. Cittadini e imprese godranno di detrazioni su irpef, irpeg, ici, bollette elettriche, TARSU. La percentuale stimata del vantaggio è del 60% per cittadini-imprese e 40% per enti locali.
Il problema evidentemente, a valle riguarda il rapporto tra beneficiari, bilanci degli enti locali, servizi locali e amministratori; a monte riguarda la plausibilità della previsione secondo la quale questi contributi non dovranno incidere sulle tariffe per gli utenti, e secondo cui queste riforme dovranno avvenire in assenza di nuovi oneri a carico dello Stato (si vedano ad es. gli artt. 14 comma 2, 18 comma 3, 21 comma 4, 22 comma 1, 29 comma 2 dello schema; ma anche gli artt. 25 comma 2 lett. c) e comma 6, art. 26 comma 2, 29 della legge 99 del 2009).
6. La quinta osservazione riguarda la partecipazione al procedimento e il ricorso agli istituti del procedimento amministrativo. Nel decreto è più volte richiamata la legge 241 del 1990 (es. art. 6 comma 1, art. 8 comma 2, art. 13 comma 10, art. 26 commi 3 e 14): il procedimento è certamente complesso, e si rinvia alla scheda allegata per una sua illustrazione.
E’ evidente come le vicende che abbiano un impatto ambientale siano sempre più quelle in cui più forti sono le esigenze di partecipazione, di valutazione degli interessi, e quindi il ricorso a moduli procedimentali.
Così, al di là di quanto già previsto in sede di VIA, VAS, AIA, si fa riferimento a forme di partecipazione, sub specie di consultazione pubblica (e si riferisce in maniera interessante che anche quando la partecipazione è svolta secondo le forme della consultazione pubblica si applichino i principi della 241), di diritto di accesso ai documenti, di conferenza di servizi, di motivazione sulle osservazioni fornite in sede di partecipazione.
7. Due ultime osservazioni. La prima, su un tema di cui si è molto occupata l’opinione pubblica, la localizzazione dei siti: era stato ipotizzato che nello schema di decreto venissero indicati i siti. E’ invece indicato un iter procedimentale, il quale condurrà alla identificazione degli stessi: in questo modo il procedimento sarà più trasparente, informato, motivato (art. 8). La seconda osservazione riguarda l’ Agenzia per la Sicurezza Nucleare: dalla lettura del decreto e della legge 99 del 2009 a monte, essa non si presenta come un’autorità indipendente, anche perchè i membri sono nominati dal presidente del consiglio e due dal ministro per lo sviluppo e due dal ministro dell’ambiente (art. 29 della legge 99 del 2009). In ogni caso in virtù del suo delicato ruolo istruttorio, così come di vigilanza e controllo (ad esempio artt. 9, 11, 13, 17, 26, 27, 32) non si potrà comunque prescindere dall’indicazione di figure di rispecchiata indipendenza e autorevolezza, come avviene del resto in Spagna, Stati Uniti, Francia.
Note
1. Il decreto, nel rispetto della legge delega, mira a disciplinare (l’articolo 1 funge da indice): le procedure autorizzative e i requisiti soggettivi per le attività di costruzione, esercizio e disattivazione degli impianti, nonché per l’esercizio delle strutture per lo stoccaggio; il Fondo per la disattivazione degli impianti nucleari; le misure da adottare in favore dei residenti, delle imprese operanti nel territorio circostante il sito e degli enti locali interessati dagli impianti; la localizzazione, le procedure autorizzative per la costruzione e l’esercizio, e le misure compensative relative al Deposito nazionale, e al connesso Parco Tecnologico, comprensivo di un Centro di studi e sperimentazione, destinato ad accogliere i rifiuti radioattivi; la “Campagna di informazione nazionale in materia di produzione di energia elettrica da fonte nucleare”; le sanzioni.↑