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Nucleare: prospettive e fattibilità

di - 10 dicembre 2009
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Sono trascorsi alcuni mesi dall’approvazione della Legge n. 99 del 23 luglio 2009, con la quale è stato deciso il rilancio dell’energia nucleare in Italia, e si avvicina la scadenza del termine (15 febbraio 2010) previsto per l’emanazione dei provvedimenti attuativi, di competenza del Governo e del CIPE.

Nel frattempo, a conferma della volontà dell’Esecutivo di perseverare sulla strada intrapresa, è stato firmato lo scorso primo ottobre un accordo Italia–USA per lo scambio di scienziati, informazioni, materiali ed attrezzature, con gli obiettivi del miglioramento della sicurezza e dell’abbattimento dei costi. Inoltre l’8 ottobre 2009 il Ministro dello Sviluppo Economico ha incontrato il Presidente per la Sicurezza Nucleare Francese, per un accordo di collaborazione tra Italia e Francia sul fronte della sicurezza. Dal canto suo, il mondo delle imprese appare intenzionato a cogliere le opportunità offerte dal rilancio del nucleare in termini di profitti, di ricerca, di occupazione: l’ENEL e la francese Edf hanno creato una jont-venture, aperta all’ingresso di aziende concorrenti e grandi clienti, per lo studio di fattibilità della realizzazione di reattori a tecnologia francese (EPR) in Italia. Una cordata parallela italo – statunitense potrebbe essere trainata da Finmeccanica tramite la controllata Ansaldo Nucleare. Altri soggetti, come A2A ed Edison hanno attivato una serie di programmi nel settore.

E’ diffusa la convinzione che il ritorno al nucleare sia una scelta obbligata, in relazione a due indiscutibili esigenze: trovare una grande fonte energetica aggiuntiva alle tradizionali fonti fossili e idriche per soddisfare la domanda in rapidissima crescita; contrastare l’effetto serra, determinato dall’eccesso di anidride carbonica, con una produzione senza emissioni e più economica rispetto al vento e al sole, per come possono essere sfruttati oggi.

E’ bensì vero che un ostacolo alla realizzazione delle centrali nucleari è stato frapposto dalle Regioni Basilicata, Calabria, Emilia Romagna, Lazio, Liguria, Marche, Piemonte, Puglia ed Umbria, impugnando dinanzi alla Corte Costituzionale, con ricorsi attualmente pendenti, le disposizioni della legge n. 99 del 2009 che hanno riservato al Governo la individuazione delle aree qualificate di interesse strategico internazionale, nonché le forme di vigilanza e di protezione, in quanto invasive delle loro attribuzioni costituzionalmente garantite. Ma l’ostacolo non dovrebbe essere insormontabile in ogni caso, dovendosi ritenere comunque percorribile, pur tra le prevedibili difficoltà, la via delle preventive intese.

Resta il problema del reperimento delle risorse, cruciale per un Paese che intenda dotarsi delle infrastrutture indispensabili alla crescita delle imprese a livelli di produttività europei, senza peraltro infrangere i vincoli di spesa imposti dalla difficile situazione dei conti pubblici.

A tal fine, il ricorso allo strumento di finanza di progetto è una scelta quasi obbligata, considerato che in Italia il livello di infrastrutturazione è al di sotto di quello degli altri partners dell’Unione Europea.

In quest’ottica, la nuova legge in materia nucleare, nel dettare al Governo principi e criteri direttivi per l’esercizio della delega di riassetto del settore, delinea un sistema favorevole al ricorso al project financing, quale metodo di finanziamento della realizzazione di impianti di produzione di energia elettrica nucleare. Si considerino, in particolare: il procedimento per il rilascio dell’autorizzazione unica, la formazione di consorzi ed il riconoscimento di benefici diretti alle persone residenti, agli enti locali e alle imprese operanti nel territorio circostante il sito con oneri a carico delle imprese coinvolte nella costruzione degli impianti.

Va premesso che in Italia si è erroneamente creduto che la finanza di progetto fosse intesa a legare il proponente dell’iniziativa imprenditoriale alla pubblica amministrazione di riferimento con un ruolo di “subordinazione”, o di stretto legame, del proponente nei confronti dello Stato o degli enti locali interessati. In tale contesto, il legislatore ha approvato nel corso degli anni una normativa di riferimento, soprattutto quella in materia di lavori pubblici, particolarmente stringente e penetrante, anziché consentire alla libera iniziativa di colmare il gap infrastrutturale del Paese, usufruendo degli spazi dell’autonomia contrattuale.

Per project financing, infatti, si intende, generalmente, un’operazione di finanziamento nella quale una determinata iniziativa di investimento viene valutata dagli azionisti e dalle banche che la finanziano principalmente per le sue capacità di generare ricavi e dove i flussi di cassa connessi alla gestione costituiscono la fonte primaria per il servizio del debito e per la remunerazione del capitale di rischio. A tale definizione, si dovrebbe aggiungere che l’opera in questione dovrebbe essere in grado di fornire, di per sé e senza ricorso a terzi, le garanzie sufficienti, quali quelle tecniche, scientifiche, reali e contrattuali, per poter rendere il rischio di cosiddetto “default” dell’iniziativa minimo o del tutto assente. In tale contesto, in cui l’oggetto del finanziamento e dell’interesse pubblico sotteso alla realizzabilità dell’investimento o dell’opera è la valenza tecnico – economica del progetto piuttosto che la capacità autonoma di indebitamento dei soggetti promotori dell’iniziativa, si inquadra il concetto di finanza fuori bilancio o “non recourse”.

Se, dunque, si analizza con attenzione la definizione di project financing, così come è stata prospettata negli ultimi anni e l’utilizzo che dello stesso si è fatto negli altri paesi, non si può non riconoscere come in Italia se ne sia data una visione, se non distorta, quantomeno non chiara. Il fenomeno della finanza di progetto è stato, in effetti, contaminato da una visione “pubblicistica” del rapporto tra il proponente l’iniziativa e la pubblica amministrazione interessata, tanto che l’attuale assetto normativo, si pensi al nuovo codice degli appalti, Merloni ter, legge obiettivo etc., ha individuato in tale rapporto il liet motif di tutta la normativa di riferimento.

Nell’esperienza anglosassone, dove il project financing è nato ed ha maturato la sua evoluzione più significativa, e dove tra l’altro è stato anche utilizzato per la costruzione di impianti per la produzione di energia nucleare, il rapporto centrale, lasciato alla autonomia contrattuale delle parti coinvolte, è quello tra il proponente ed il finanziatore dell’opera da realizzare. Al contrario, il rapporto tra il proponente e l’amministrazione è limitato ai profili autorizzatori ed alla valutazione degli aspetti ambientali, tecnici, di protezione della salute e degli altri interessi pubblici sottesi alla realizzazione dell’opera.

L’esperienza inglese dimostra, quindi, che in un settore di rilevanza strategica quale quello della produzione di energia elettrica da fonte nucleare la protezione degli interessi pubblici connessi può essere compatibile con il ricorso alla finanza di progetto. In tal senso depone anche la verifica che, nella prassi, i settori, paralleli, della produzione di energia convenzionale e di quella alimentata da fonti rinnovabili sono tra quelli in cui il “project financing” viene più utilizzato. L’incentivo per il privato investitore rimane, comunque, la garanzia della giusta remuneratività e delle giuste condizioni di rischio.

Coerente con tale impostazione appare la legge sopra menzionata, laddove (art.26) prevede che il CIPE, su proposta del Ministro dello Sviluppo Economico, individua i criteri e le misure atti a favorire la costituzione di consorzi per lo sviluppo e l’utilizzo degli impianti nucleari formati da soggetti produttori di energia elettrica e da soggetti industriali anche riuniti in consorzi. Tale disposizione, interpretata anche alla luce dell’articolo 25, lettere g) e h), che subordina la costruzione e l’esercizio di impianti per la produzione di energia elettrica nucleare e di impianti per la messa in sicurezza dei rifiuti radioattivi o per lo smantellamento di impianti nucleari ad una autorizzazione unica rilasciata a seguito di un procedimento unico al quale partecipano le amministrazioni interessate, contiene un chiaro supporto alla costruzione di centrali nucleari attraverso il ricorso alla finanza cosiddetta fuori bilancio. Correlativamente, l’art. 26 prevede che l’individuazione delle misure atte a favorire la costituzione dei consorzi debba avvenire senza nuovi o maggiori oneri né minori entrate a carico della finanza pubblica. Sempre per incentivare gli investitori privati, è stata demandata al legislatore delegato la individuazione degli strumenti di copertura finanziaria ed assicurativa contro il rischio di prolungamento dei tempi di costruzione per motivi indipendenti dal titolare dell’autorizzazione (art. 25 lett. m).

Con l’autorizzazione unica, già prevista dalla Legge n. 55/2002 in materia di produzione di energia da fonte convenzionale e dal Decreto Legislativo n.387/2003 in materia di produzione di energia da impianti alimentati a fonti rinnovabili, il legislatore ha inteso garantire ai privati investitori tempi certi e brevi per la definizione del relativo procedimento. Peraltro va rilevato che, nonostante gli sforzi del legislatore per la semplificazione dei procedimenti amministrativi nei settori sopramenzionati, l’esperienza del procedimento autorizzativo unico è stata non proprio positiva nella sua applicazione pratica, soprattutto per ciò che concerne il rispetto dei termini di conclusione (180 giorni dall’avvio). La Legge in esame non menziona i termini entro cui dovrebbe concludersi il procedimento per il rilascio dell’autorizzazione unica, sicché sarà il legislatore delegato a provvedere a fissarli.

Va considerato che la specificità e l’importanza della materia nucleare hanno indotto il legislatore a prevedere, mediante la delega, l’emanazione di una speciale disciplina per determinati profili, di particolare delicatezza e complessità, prevalentemente di carattere tecnico. Per ogni altro aspetto è applicabile la normativa di carattere generale, che, per quanto riguarda la finanza di progetto, è stata profondamente modificata dal D. Lgs. n.152/2008, che, con la integrale riscrittura dell’art. 153 del Codice dei Contratti Pubblici e con l’abrogazione degli articoli 154 e 155, ha completamente ridefinito l’iter procedimentale del “project financing”, delineando più schemi di procedimento unitari, esplicitamente individuati come modalità di affidamento delle concessioni dei lavori pubblici o di pubblica utilità alternative a quella ordinaria disciplinata dall’articolo143 e reintroducendo il diritto di prelazione del promotore. Nessuna modifica risulta invece subita dal successivo art. 156, concernente l’istituzione della società di progetto espressamente dichiarata applicabile anche alle procedure di “project financing”.

In base a quest’ultima norma, il bando di gara per l’affidamento di una concessione per la realizzazione e/o gestione di una infrastruttura o di un nuovo servizio di pubblica utilità deve prevedere che l’aggiudicatario ha la facoltà di costituire una società di progetto in forma di società per azioni, anche consortile, la quale subentra nel rapporto di concessione all’aggiudicatario senza necessità di approvazione o di autorizzazione. In tal modo si realizza la separazione economica e giuridica del progetto dalle altre attività del concessionario. Il bando di gara può prevedere che la costituzione della società sia un obbligo – anziché una facoltà – del concessionario .

Nel settore del nucleare, in assenza di qualsiasi aiuto di Stato o, comunque, di finanza pubblica, si potrà addivenire alla realizzazione degli impianti esclusivamente attraverso l’intervento di operatori specializzati nel settore dell’energia i quali, una volta ottenuto il provvedimento di autorizzazione unica, ricorreranno alla leva finanziaria per il reperimento dei mezzi necessari alla costruzione. La costituzione di una società di progetto, la cui esclusiva finalità sia la realizzazione e la gestione del progetto stesso, con la separazione dei relativi flussi di cassa da quelli connessi alle attività del promotore, consentirebbe ai finanziatori l’applicazione di formule di controllo molto stringenti e l’imposizione di vincoli contrattuali e societari necessari alla strutturazione di una operazione di “project financing”. In quest’ottica, andrebbe attentamente vagliata l’opportunità di prevedere nel bando la obbligatorietà della costituzione della società di progetto da parte dell’aggiudicatario.

Ugualmente oggetto di attenta riflessione deve essere l’allocazione dei rischi tecnici, contrattuali legali, politici, naturali, sui soggetti che saranno incaricati della costruzione degli impianti con la formula “chiavi in mano” (EPC: “ Engeneering Procurement Contractors “) e della manutenzione dello stesso (O&M: “Operation and Maintenance “) e le assicurazioni.

Peraltro, il quadro normativo di riferimento è suscettibile di notevoli variazioni: si ritiene ormai imminente il varo del regolamento di attuazione del Codice, che dovrebbe, tra l’altro, disciplinare la qualificazione e selezione dei concorrenti; inoltre, sono attualmente giacenti, in attesa di esame, due disegni di legge, presso la Camera dei deputati (N.437) e presso il Senato della Repubblica (Ddl S. 241), formalmente identici, sulla riforma organica della finanza di progetto. Le innovazioni di maggior rilievo riguardano: la imposizione, con maggiore chiarezza, dell’obbligo di pubblicità per tutti i programmi di opere pubbliche; la introduzione nella legislazione italiana del contratto di partenariato pubblico – privato (PPP); la innovazione del contenuto della proposta del promotore, regolando il contenuto dell’asseverazione e imponendo, a maggiore garanzia di serietà, di ottenere l’impegno di un soggetto idoneo a rilasciare la garanzia di buona esecuzione; la semplificazione della procedura concorsuale con la eliminazione della necessità della terza fase di gara in caso di esercizio della prelazione del promotore; agevolazioni del pagamento del prezzo di concessione; norme di garanzia a favore degli istituti finanziatori.

E’ auspicabile, per il raggiungimento degli obiettivi programmati, che la normativa di riferimento, oltre ad essere sufficientemente stabile, corrisponda pienamente alle esigenze di chiarezza e di certezza degli investitori e degli operatori.

Per finire, va ricordato che quanto maggiore è l’articolazione di un grande progetto, tanto più approfondita deve essere la valutazione degli aspetti economici, finanziari e tecnici degli interventi. Ne consegue la inderogabile necessità, per la pubblica  amministrazione, di dotarsi di professionalità altamente qualificate, non essendo ammissibile che, in una materia di eccezionale rilevanza quale quella dell’energia nucleare, si riproduca, a suo sfavore, la già deprecata situazione di asimmetria, rispetto alla controparte privata, con gli inevitabili riflessi negativi sulla qualità della progettazione e sulla realizzazione dell’opera.

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