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Regole e controlli pubblici al tempo della crisi

di - 5 ottobre 2009
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Concetta Brescia Morra [*]
La crisi attuale, come quelle passate, pone al centro del dibattito un ripensamento delle regole della finanza. Intervenire sui punti deboli della regolamentazione dell’intermediazione finanziaria è importante per evitare di ripetere gli errori del passato. La crisi, peraltro, ha posto in evidenza due problemi che non possono essere risolti facilmente con le ricette “più regole” o “regole più severe”: la contraddizione esistente fra sistemi normativi circoscritti nei confini nazionali e operatori economici transnazionali; le difficoltà di trovare un equilibrio fra divieti, vincoli all’operatività degli intermediari e discrezionalità delle autorità, per rendere l’intervento di queste ultime più tempestivo e incisivo. Per cercare di fronteggiare meglio situazioni di instabilità finanziaria future è importante riflettere su questi temi. Questa nota è divisa in tre parti. La prima critica la tesi secondo cui la crisi sarebbe imputabile alla deregulation; lo studio delle norme degli ultimi venti anni dimostra che ci sono state carenze normative solo in alcuni settori dell’intermediazione. La seconda parte si concentra sulle differenze nelle norme fra i diversi paesi, evidenziando le difficoltà di ridurle affidandosi solo al compromesso politico, senza il supporto del lavoro di avvicinamento degli ordinamenti realizzato nell’ambito di organismi internazionali composti da autorità tecniche. La terza analizza alcuni aspetti dell’alternativa fra divieti e discrezionalità della vigilanza pubblica sulle banche, sottolineando gli argomenti a sostegno dell’esigenza di rafforzare le autorità di supervisione sul piano dell’indipendenza e dei poteri di intervento sulla gestione degli intermediari.

1. Le carenze nelle regole. La mancanza di regole o, quantomeno, regole troppo blande sono, secondo l’interpretazione prevalente, una delle condizioni che ha facilitato prassi operative poco prudenti e un’espansione rischiosa della finanza, all’origine della crisi. Le carenze nelle regole sarebbero il frutto dell’affermazione, nei sistemi economici sviluppati, dell’approccio regolamentare anglosassone; esso, nell’ottica di favorire lo sviluppo dei mercati finanziari, ha sostenuto politiche legislative di riduzione dei controlli pubblici e di abbassamento degli standard richiesti per l’esercizio delle attività finanziarie. Non vi è dubbio che negli ultimi trenta anni, in tutto il mondo, si è assistito a una riduzione dell’intervento dello Stato nell’economia, sia diretto, attraverso le privatizzazioni, sia indiretto, attraverso controlli pubblici più rispettosi dell’autonomia imprenditoriale. Non ci sembra però corretta una lettura estrema, secondo cui la filosofia regolamentare della law and economics, nata nei paesi di common law, ma diffusa anche nei paesi di tradizione romanista, concentra l’intervento del diritto solo sul terreno di obiettivi quali l’efficienza o lo sviluppo dei mercati, inducendo i legislatori ad abbandonare l’idea che le regole si debbano preoccupare di disciplinare i comportamenti sulla base di criteri estrinseci al mercato, quali la giustizia o l’interesse pubblico[1]. Queste posizioni presentano un’analisi in termini riduttivi dei sistemi giuridici e dei principi a cui essi si ispirano. Le scelte legislative attuate in paesi come gli Stati Uniti sono il frutto solo in parte dell’adesione a ideali liberisti; spesso le regole non ignorano le esigenze di giustizia sociale[2]; talvolta sono effetto della cattura del regolamentatore da parte della potente industria finanziaria. D’altro canto, imputare la principale responsabilità della crisi al sistema normativo non è corretto, considerando che nessun paese sviluppato ha aderito totalmente all’uno o all’altro approccio. L’alternativa non è fra un sistema regolato e un sistema in cui le regole sono assenti. La storia degli ordinamenti finanziari mostra una realtà complessa, caratterizzata da un susseguirsi più o meno intenso di regole. In campo finanziario non esiste in nessun paese, da molto tempo, un approccio totalmente liberista, che i giuristi traducono negli schemi del diritto privato in cui l’ordinamento si limita a tutelare l’autonomia privata, ossia la sfera di libertà del singolo. Sistemi articolati di controlli pubblici sulla finanza si sono affermati sia nei paesi dell’Europa continentale, sia nei paesi anglosassoni all’indomani della crisi del 1929. In Italia le più importanti banche private furono attratte nell’area pubblica e venne varata la legge bancaria del 1936 che stabilì un complesso assetto di norme, che prevedeva controlli di autorità pubbliche con poteri di regolazione e di intervento, con un’ampiezza indeterminata nelle finalità da perseguire e nelle modalità per realizzarli. Anche negli Stati Uniti fu stabilito un sistema dei controlli sulle banche, caratterizzato dall’assicurazione dei depositi, da autorizzazioni discrezionali, che limitavano l’assunzione di rischi e la concorrenza[3], e da vincoli di specializzazione, come quello fra commercial banks e investment banks stabilito con il Glass Steagall Act del 1934.
Le regole e i controlli di allora, che la letteratura italiana ha definito all’epoca “ordinamenti sezionali del credito”[4], non sono stati smantellati negli ultimi trenta anni: l’impianto della supervisione pubblica è rimasto sostanzialmente invariato; sono cambiate, in parte, le regole che governano l’esercizio della finanza e si è ridotta, ma non cancellata, la discrezionalità delle autorità. Ciò è vero non soltanto in Italia, dove il testo unico del 1993 presenta elementi di forte continuità con la legge bancaria del 1936, soprattutto con riguardo alle autorità preposte ai controlli e ai loro poteri, ma anche negli USA laddove, come dimostra il rapporto Paulson[5] di inizio 2008, l’assetto dei controlli pubblici sulla finanza è ancora disciplinato dalle leggi degli anni trenta del secolo scorso. Sono cambiate le regole che governano l’esercizio delle attività, con l’abbandono, peraltro recente, del principio di specializzazione fra commercial banks e investment banks, con il Gramm-Leach-Bliley Act del 2000.

* Professore associato di Diritto dell’Economia, Università del Sannio

Note

1.  Cfr. U. Mattei, Senza diritto, che mercato è?, in Il Sole24ore, 5 giugno 2009, n. 153.

2.  L’antico dibattito fra sistemi giuridici e limiti all’intervento pubblico nell’economia non può essere semplificato affermando che i paesi di civil law, in cui i giuristi hanno un peso importante, tendono al perseguimento di interessi collettivi di giustizia sociale, mentre quelli di common law darebbero la prevalenza alle ragioni dell’economia, così favorendo interessi di gruppi sociali ristretti, come quello dell’efficienza dei mercati finanziari, come mostra il saggio di F. Hayek, Ordinamento giuridico e ordine sociale, in Il politico. Rivista italiana di scienze politiche, 1968, p. 693-723.

3.  E.N. White, Lessons from the history of bank examination and supervision in the United States, Conference on Financial Market Regulation After Financial Crises: the Historical Experience. Banca d’Italia, 16-17 aprile 2008, in www.bancaditalia.it.

4.  M. S. Giannini, Istituti di credito e servizi di interesse pubblico, in Moneta e credito, 1949, p. 105 ss.

5.  The Department of the Treasury, Blueprint for a modernized financial regulatory structure, marzo 2008.

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