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La governance ambientale in Italia: spunti di riflessione comparata sulla partecipazione al procedimento decisionale e la necessità di un “bollino verde” per le leggi

di - 14 settembre 2009
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1. Premessa: sul concetto di “ambiente” e il suo governo.
Il termine “ambiente”, secondo un comune dizionario di lingua italiana, ha significati differenti: esso indica “il luogo, lo spazio fisico, le condizioni biologiche in cui un organismo (uomo, animale, pianta) si trova, vive”, “l’insieme delle condizioni sociali, culturali, morali in cui una persona vive”, “una stanza, un locale, un vano”, e “in informatica, un software operativo che permette l’utilizzazione di specifici programmi applicativi”[1].
La pluralità di significati (anche figurativi) che tale parola assume rende estremamente difficile il lavoro del giurista nel tentativo di darne una definizione[2] ed impone il ricorso ad altre scienze, in particolare all’ecologia e alla biologia[3]. Solo, infatti, un approccio interdisciplinare[4] permette la delimitazione del tema rispetto alle sue triplici dimensioni (relazionale, spaziale e diacronica[5]).
Acquisendo, così, i risultati di altre scienze è possibile declinare l’“ambiente” e la “tutela dell’ambiente” con le nozioni di “ecosistema” e di “biosfera” (che comprende tutti gli ecosistemi): in questo modo l’“ambiente” è inteso quale insieme delle condizioni fisiche, chimiche e biologiche che permettono e favoriscono la vita degli esseri viventi (uomini, animali, piante) e, dunque, la “tutela dell’ambiente” è da intendersi come “tutela dell’equilibrio ecologico della biosfera e degli ecosistemi considerati” [6]. Con l’espressione “governo dell’ambiente”si intende, quindi, il governo di quei fattori che incidono sulla tutela ambientale così intesa e, al tempo stesso, si fa riferimento agli attori, ai protagonisti, ai responsabili di quel processo decisionale e organizzativo finalizzato alla tutela medesima[7].
Il presente studio parte da queste considerazioni e dalla consapevolezza che solo integrando aspetti giuridici con elementi tecnici propri di altre scienze non giuridiche[8], è possibile analizzare le modalità (normative) con cui un ordinamento “governa” l’ambiente e regolamenta l’ecosistema. Da una esperienza straniera in particolare, quella canadese, prenderemo spunto per qualche riflessione sul caso italiano in cui l’ambiente è governato da una molteplicità di regole tra loro sovrapposte e, anche per questo, solo parzialmente efficaci. In tale logica si avanzerà una proposta (minima): introdurre un “bollino verde” per tutte le leggi d’iniziativa governativa, ovvero accompagnare il disegno di legge con una relazione sull’impatto che la normativa proposta avrà sull’ambiente inteso, appunto, quale “ecosistema”.

2. Un “laboratorio” di governance ambientale: il Canada
Per molte ragioni il Canada può rappresentare un punto di riferimento quando si ragiona intorno alla governance ambientale[9].
Nella Costituzione del Canada[10] come nel British North America Act del 1867[11], manca un esplicito riferimento all’ambiente[12] e nulla si dispone sull’autorità (centrale o periferica) competente a disciplinare la materia, pur essendo considerato un bene da proteggere e da difendere con orgoglio[13]. Tale “silenzio” del testo costituzionale non deve, tuttavia, essere letto come una dimenticanza dei padri costituenti i quali, all’opposto, ritenevano che fosse compito di tutte le istituzioni proteggere i “beni ambientali” e l’ecosistema: secondo questa impostazione non spetta ad un solo soggetto, al solo livello federale ad esempio, ad un solo ministro federale, il compito di assicurare uno sviluppo armonico della società canadese, ma è dovere collettivo, generale.
Tale elemento si evince anche da alcune disposizioni costituzionali che, come interpretate dalla Corte Suprema canadese, hanno definito una competenza ripartita in materia ambientale tra lo Stato federale e le Province.
A partire dagli anni settanta del Novecento, il governo federale ha rivendicato una competenza generale in materia ambientale per ragioni oggettive oltre che giuridiche: in primo luogo per il numero sempre maggiore di obblighi internazionali contratti in materia (convenzioni, protocolli, accordi bilaterali) il cui rispetto ricade pienamente nelle competenze federali, e, in secondo luogo, per la necessità di garantire una effettiva protezione dell’ambiente ricorrendo ad una regolamentazione “di alto livello” che, quanto meno, fissi standard minimi e comuni a tutte le Province.

Note

1.  Voce “Ambiente”, in Il Grande Dizionario Garzanti della Lingua Italiana, Garzanti 1993. Come osservato da S. Grassi (Ambiente e diritti del cittadino, in AA.VV., Scritti in onore di Giuseppe Guarino, vol. II, Padova, Cedam 1998) “ambiente” è il participio presente del verbo “ambire” che a sua volta significa “andare attorno”.

2.  A lungo, infatti, si è sostenuta l’impossibilità di dare alla tutela dell’ambiente e al governo dell’ambiente un’autonomia concettuale rispetto all’urbanistica, al paesaggio, alla salute: sul punto, riformulando le teorie fino a quel momento maggioritarie, G. Morbidelli, Il regime amministrativo speciale dell’ambiente, in AA. VV., Studi in onore di Alberto Predieri, vol. II, Milano, Giuffrè, 1996, 1122 ss. Già la Corte costituzionale italiana, con la sentenza n. 210 del 1987, aveva evidenziato la necessità di definire in termini unitari l’ambiente, comprendendo tra l’altro «la conservazione, la razionale gestione ed il miglioramento delle condizioni naturali (aria, acqua, suolo e territorio in tutte le sue componenti)».

3.  Le categorie giuridiche tradizionali, infatti, «si rivelano spesso inadeguate a contenere un bene giuridico così mutevole e complesso, insuscettibile di una definizione aprioristica, la cui intrinseca flessibilità richiede, come già notato in precedenza, strumenti peculiari» (A. Andronio, Le regole tecniche a tutela dell’ambiente nell’ordinamento italiano tra sistema delle fonti e giurisdizione civile, in Diritto e gestione dell’ambiente, 2, 2002, 559 ss.).

4.  Come autorevolmente indicato da B. Caravita, La tutela dell’ambiente nel diritto costituzionale, in V. Domenichelli, N. Olivetti Rason, C. Poli (a cura di), Diritto pubblico dell’ambiente, Padova, Cedam, 2996, 49 ss., e Id., Diritto dell’Ambiente, Bologna, Il Mulino 2005, spec. 22 ss. In senso adesivo P. Lombardi, I profili giuridici della nozione di ambiente: aspetti problematici, in Il Foro Amministrativo, 3, 2002, 764 ss. e F. De Leonardis, L’ambiente tra i principi fondamentali della Costituzione, in www.federalismi.it, n. 3, 2004.

5.  In questi termini, evidenziando l’impossibilità di identificare «un concetto tendenzialmente macroscopico e di difficile predeterminazione, connotato da una intrinseca complessità strutturale dovuta soprattutto al suo carattere poliedrico e multidimensionale» M. Cecchetti, Ambiente, paesaggio e beni culturali, in G. Corso, V. Lopilato (a cura di), Il diritto amministrativo dopo le riforme costituzionali, Parte speciale, Volume I, Milano, Giuffrè 2006, 315. Già Massimo Severo Giannini evidenziava la necessità di integrare la terminologia giuridica classica con i risultati delle scienze biologiche, distinguendo tre gruppi di istituti giuridici (ambiente e paesaggio, ambiente e suolo, aria e acqua, ambiente e urbanistica): M. S. Giannini, Ambiente: saggio sui diversi aspetti giuridici, in Rivista trimestrale di Diritto pubblico, 1, 1973, 15 ss. (classificazione poi ripresa e ampliata dalla Corte di Cassazione nella famosa sentenza a sezioni unite n. 440 del 25 gennaio 1989, pubblicata in Foro Italiano, 1, 1990, pp. 232 ss.). Ugualmente A. Gustapane, Tutela dell’ambiente (diritto interno), in Enciclopedia del diritto, vol. XLV, Milano, Giuffrè, 1992, il quale individua le categorie di ambiente estetico-culturale, ambiente igienico-sanitario, ambiente ecologico.

6.  Così M. Cecchetti, cit., 317. Per questo si evidenzia la natura tecnica delle norme in materia ambientale in quanto norme caratterizzate «da cognizioni e giudizi emessi sulla base di una scienza specialistica, cioè di tutte le scienze ad eccezione di quelle giuridiche» (A. Predieri, Le norme tecniche nello Stato pluralista e prefederativo, in Il Diritto dell’economia, 1, 1996, 250 ss. e spec. 253).

7.  Sul punto, in particolare, evidenziando la necessità di individuare, ex lege, un soggetto organizzativo operante quale punto di mediazione tra il singolo e lo Stato per la tutela ambientale, S. Grassi, Costituzione e tutela dell’ambiente, in S. Scamuzzi (a cura di), Costituzioni, razionalità e ambiente, Torino, Giappichelli 1994, A. Simoncini, Ambiente e protezione della natura, Padova, Cedam 1996, M. Cecchetti, Principi costituzionali per la tutela dell’ambiente, Milano, Giuffrè 2000. Ugualmente M. Ainis, Questioni di “democrazia ambientale”: il ruolo delle associazioni ambientaliste, in AA. VV., Scritti in onore di Serio Galeotti, vol. I, Milano, Giuffrè 1998, 1 ss., e spec. 6.

8.  Come osserva chiaramente S. Grassi (Introduzione, in S. Grassi, M. Cecchetti, Governo dell’ambiente e formazione delle norme tecniche, Giuffrè, Milano, 2006) «nella tutela dell’ambiente le regole tecniche sono presenti sia in grande quantità sia con notevole intensità di contenuti scientifici e pratici. Lo stesso trattato CE, all’articolo 174, par. 3, pone, come un presupposto della normazione in materia di ambiente, l’acquisizione e la conoscenza dei dati scientifici e tecnici disponibili» (p. VII). In generale F. Salmoni, Le norme tecniche, Milano, Giuffrè 2001, spec. 26 ss, 86 ss, 351 ss. e C. De Fiores, Trasformazione della delega legislativa e crisi delle categorie normative, Padova, Cedam, spec 129 ss e 207 ss.

9.  Sia consentito il rinvio a P.L. Petrillo, Le suggestioni canadesi sulla governance ambientale italiana: dalla legislazione partecipata al “bollino verde” per le leggi, in Diritto pubblico comparato ed europeo, 1, 2009, pp. 388 s.

10.  Si fa riferimento al Constitution Act 1982: la tematica è oggetto di numerosi studi e riflessioni. Non essendo questa la sede per un’ attenta disamina dell’ordinamento costituzionale canadese, si rinvia a T. Groppi, Canada, Bologna, Il Mulino, 2006, passim e all’ampia bibliografia ivi richiamata. Sull’evoluzione della forma di governo canadese si veda, da ultimo, N. Olivetti Rason, P.L. Petrillo, La presidenzializzazione dei governi nelle democrazie contemporanee: tendenze e contro tendenze nell’esperienza del Canada, in A. Di Giovine, A. Mastromarino, La presidenzializzazione degli esecutivi nelle democrazie contemporanee, Torino, Giappichelli 2007, 265 ss.

11.  Colonia britannica a tutti gli effetti, il Canada divenne una Confederazione con il British North-America Act (BNA) del1867, approvato dal Parlamento britannico da cui, fino al 1982, dipendeva. Sul punto, quanto meno, G. D’Ignazio, L’influenza del modello statunitense, in Amministrare, 1-2, 2002, 9 ss. e Id., Federalismi a confronto: alcune considerazioni su Canada e Stati Uniti d’America, in C. Amirante, S. Gambino, Il Canada un laboratorio costituzionale. Federalismo, diritti, corti, Cedam 2000, 207 ss.

12.  Il Canada, dunque, rientra, secondo la classificazione elaborata, con riferimento agli ordinamenti europei, da D. Amirante (Diritto ambientale e Costituzione. Esperienze europee, Milano, Franco Angeli 2000) tra quegli ordinamenti «nei quali lo status costituzionale dell’ambiente […] può essere ricostruito soltanto attraverso la giurisprudenza, prevalentemente delle Corti costituzionali» (25.)

13.  Come, peraltro, si legge in tutte le premesse alle leggi canadesi in materia ambientale: si pensi, da ultimo, al molto discusso Kyoto Protocol Implementation Act 2007 dove, nel preambolo, si legge «recognizing that Canadians have a deep pride in their natural environment and in being responsible stewards of their land».

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