2. I fattori di debolezza delle organizzazioni pubbliche ed i possibili rimedi per orientare all’efficienza la produzione di beni e servizi pubblici.

L’approccio di tipo industriale, o aziendale, al problema dell’organizzazione pubblica sollecita di per sé un raffronto con l’organizzazione privata.
Tale raffronto evidenzia immediatamente gli elementi di debolezza intrinseca della prima. Questi sono da ravvisarsi nell’assenza di quei fattori “che decretano la forza e l’efficienza dell’industria: vale a dire la concorrenza (rivalità e contendibilità) e gli incentivi”[2].
La ragione per la quale il problema dell’efficienza si presenta in termini particolarmente pressanti nell’organizzazione pubblica è allora che questa non si orienta verso l’obiettivo dell’efficienza per il mero libero impulso di fattori che agiscono al suo interno.
L’efficienza, non raggiunta spontaneamente, può essere conseguita aumentando i controlli di tipo burocratico. Questa soluzione implica costi notevoli, sia in termini di vera e propria spesa che in termini di allungamento dei tempi dell’azione amministrativa, e dunque produce ulteriore inefficienza[3].
Un diverso possibile approccio è invece quello che muove proprio dalla considerazione degli intrinseci fattori di debolezza dell’organizzazione pubblica, come sopra evidenziati (assenza del profitto e dei parametri offerti dalla concorrenza) e si propone di ovviare alla mancanza di questi. Se l’inefficienza dell’amministrazione pubblica ha origine nell’assenza dei correttivi offerti dal mercato, l’efficienza può essere conseguita in due modi, che riassumerei in due slogan: meno amministrazione e più mercato ovvero più mercato nell’amministrazione.
In termini più chiari, gli strumenti che possono essere utilizzati per accrescere il grado di efficienza nella erogazione di prestazioni pubbliche, sono riconducibili a cinque tipi fondamentali. I primi tre possono essere racchiusi nel primo degli slogan (meno amministrazione e più mercato) e sono quelli della istituzione di imprese pubbliche; dell’apertura alla concorrenza della produzione di beni e servizi pubblici, della esternalizzazione di funzioni e servizi pubblici a soggetti privati. Gli altri due possono invece essere inquadrati nel secondo (più mercato nell’amministrazione) e consistono nell’inserimento di meccanismi di incentivazione e di valutazione di tipo aziendale all’interno degli apparati burocratici e nella sottoposizione dell’amministrazione a forme di controllo incisive da parte dei cittadini–utenti.

3. La riduzione dell’organizzazione pubblica a vantaggio dell’organizzazione privata: a) l’impresa pubblica.

Dedicherò solo pochi cenni ai primi tre strumenti, che fuoriescono dal tema specifico dei controlli amministrativi, per concentrami sugli ultimi due, i quali costituiscono poi anche l’oggetto degli interventi normativi più recenti in materia di controlli sull’amministrazione pubblica.
Un primo modo per incrementare l’efficienza nel settore della produzione di beni e servizi pubblici può essere quello di strutturare l’amministrazione pubblica secondo i moduli organizzativi propri delle imprese private.
L’assioma che sta al fondo di tale opzione è se le imprese private orientano naturalmente la loro attività secondo un criterio di efficienza, sarà sufficiente organizzare l’amministrazione in forma imprenditoriale perché l’efficienza sia raggiunta.
I limiti al possibile impiego del modello “impresa” sono due.
Si tratta di uno strumento che può essere utilizzato solo per la erogazione di prestazioni che consistono in beni e servizi vendibili per un dato prezzo sul mercato. Si può istituire una impresa che abbia ad oggetto la produzione del servizio di trasporto da vendere sul mercato. Più difficile, anche se non impossibile, è ipotizzare una impresa che abbia ad oggetto la produzione del servizio giustizia. Anche a tacere della complessa trasformazione in “servizio” di un’attività tradizionalmente considerata come “funzione”, i vincoli costituzionali non consentirebbero che una siffatta impresa possa sostituire del tutto la organizzazione pubblica della giustizia.
Inoltre le amministrazioni pubbliche presentano comunque un elemento di rigidità. La loro esistenza, istituzione – soppressione, è disposta dalla legge. Perciò le amministrazioni pubbliche, organizzate in forma imprenditoriale, sono sottratte al fallimento (art. 2221 c.c.).
Manca nei confronti delle amministrazioni pubbliche imprese la sanzione ultima del mercato che è data dalla espulsione delle organizzazioni inefficienti [4]. Anche le organizzazioni inefficienti tendono a sopravvivere. L’efficienza non è condizione per la sopravvivenza stessa della organizzazione ed è perciò un obiettivo che può essere declinato, un parametro che può essere disatteso.

^Note

2.  Così ancora A. PETRETTO, op. loc. cit.↑

3.  G. NAPOLITANO – M. ABRESCIA, Analisi economica del diritto pubblico, Bologna, 2009, 91 individuano nell’assenza del segnale del profitto e dei parametri offerti dalla concorrenza, ovvero nell’assenza di quelli che possiamo definire i correttivi del mercato, la causa della complessità e della onerosità dei controlli sulla amministrazione pubblica.↑

4.  D’altro canto, se la sanzione fosse data e l’impresa pubblica agisse solo per conseguire un profitto, i servizi non economici non sarebbero svolti. La necessità di garantire che la produzione dei servizi pubblici avvenga in modo uniforme sul territorio e a condizioni uniformi per tutti gli utenti rappresenta perciò il limite al possibile utilizzo dello strumento dell’impresa e la ragione della insopprimibilità delle organizzazioni pubbliche, secondo A. PETRETTO, op. cit., 89.↑

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