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Organizzazioni pubbliche e test di mercato

di - 19 agosto 2009
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(Osservazioni a margine della legge delega 4 marzo 2009, n. 15 e dello schema del decreto di attuazione)[*]

– 1. L’approccio industriale ai problemi dell’organizzazione pubblica e del controllo. – 2. I fattori di debolezza delle organizzazioni pubbliche ed i possibili rimedi per orientare all’efficienza la produzione di beni e servizi pubblici. – 3. La riduzione dell’organizzazione pubblica a vantaggio dell’organizzazione privata: a) l’impresa pubblica. – 3.1. (segue) b) la concorrenza tra organizzazione pubblica e organizzazioni private. – 3.2. (segue) c) la esternalizzazione della produzione di beni e servizi pubblici a organizzazioni private. – 4. La introduzione di caratteri propri delle organizzazioni private nell’organizzazione pubblica, in funzione dell’obiettivo dell’efficienza. Le premesse poste dal d.lgs. 165/2001. – 4.1. Il completamento del disegno nella legge delega 4 marzo 2009, n. 15 e nello schema di decreto di attuazione: la necessaria selettività degli incentivi economici legati alla valutazione dei risultati. – 5. I punti critici del sistema degli incentivi collegati alla valutazione delle prestazioni: il problema dell’imparzialità nella valutazione delle prestazioni. – 5.2 (segue): il problema della misurazione delle prestazioni pubbliche. – 6. Il controllo dei soggetti del mercato sull’efficienza delle organizzazioni pubbliche.

1. L’approccio industriale ai problemi della organizzazione pubblica e del controllo.

“Nei moderni paesi industrializzati la pubblica amministrazione rappresenta in genere l’industria più grande per numero di addetti e valore aggiunto”. Così in Italia, dove occupa più di 3 milioni e seicentomila addetti e tra ministeri, regioni, enti locali, asl ed enti pubblici vanta 9.976 strutture organizzative.
Questa la valutazione di partenza ed i dati forniti da uno studio recente, che significativamente si intitola “La riforma della pubblica amministrazione, secondo un approccio Industrial Organisation[1] e che si propone di interpretare in termini industriali l’intera struttura organizzativa pubblica.
L’amministrazione pubblica è poi comparabile ad una industria non solo per la mole della sua organizzazione, ma anche per l’oggetto della sua attività, la quale, in definitiva, consiste nella produzione di beni e servizi attraverso l’impiego di fattori produttivi (lavoro ed infrastrutture) secondo le tecnologie disponibili.
E’ opportuno anche precisare che la concezione dell’attività amministrativa come attività industriale di produzione di beni e servizi non è esclusiva dell’attività c.d. tecnica dell’amministrazione (istruzione, sanità). Si tratta invece di un modello interpretativo, che è applicabile anche all’attività propriamente giuridica: alla giustizia, in primo luogo, ma anche, ad esempio, alla gestione del territorio o alla programmazione edilizia.
Da questo approccio metodologico, oramai diffuso nell’esame dei problemi dell’amministrazione pubblica, deriva una conseguenza ben precisa, che investe in pieno il tema della funzione di controllo ed il dato fondamentale del parametro per il suo esercizio.
L’obiettivo da conseguire per un’amministrazione, concepita come organizzazione volta alla produzione di beni e servizi, è quello della sua efficienza (rapporto ottimale tra costi, rendimenti e risultati) piuttosto che quello della legittimità della sua azione.
E difatti, a partire dalle riforme del ‘99 -2000, la scelta del legislatore è stata quella di ridurre l’area dei controlli di legittimità (aboliti del tutto nei confronti degli enti dotati di autonomia) e di sostituire al tranquillante binomio legittimo-illegittimo (oggi ristretto alla verifica dei soli atti del governo, ex articolo 100, comma 2, cost.) la verifica dei costi, dei rendimenti e dei risultati, ovvero un controllo che adotta il parametro della efficienza.
Il controllo di efficienza è più complesso rispetto al controllo di mera legittimità.
A differenza della legittimità, che richiede la mera conformità al parametro dato delle disposizioni di legge, quello dell’efficienza non è un criterio statico, bensì dinamico. Un’attività è efficiente quando la relazione tra le risorse impiegate e i risultati conseguiti raggiunge l’equilibrio ottimale. L’efficienza è dunque difficile da realizzare e anche da misurare.
In questa circostanza risiede la ragione della preferenza accordata dalla burocrazia al parametro della legittimità e dunque le resistenze opposte dalla burocrazia alla utilizzazione di un diverso parametro di controllo. In un contesto di controlli finalizzati alla verifica della legittimità, la sola preoccupazione del dipendente pubblico deve essere quella di attenersi alle leggi e ai regolamenti, mentre egli può sostanzialmente disinteressarsi dei risultati prodotti dalla sua azione.

[*] Relazione tenuta al Convegno “Organizzazione dell’attività ispettiva per la valutazione dei tempi e dei costi della giustizia”, organizzato dall’Università degli studi del Molise e dal Ministero di Giustizia, Isernia 23-25 giugno 2009.

Note

1.  Cfr. A. PETRETTO, La riforma della pubblica amministrazione in Italia secondo un approccio Industrial Organisation, in Mercato, concorrenza, regole, 1/2008, 88, il quale, muovendo dall’interpretazione in termini industriali dell’organizzazione pubblica ed applicando a questa criteri di misurazione di efficienza comunemente impiegati nei settori industriali, individua le diverse tipologie di inefficienza nei processi produttivi dei servizi pubblici e le possibili soluzioni di razionalizzazione e di riorganizzazione della p.a..

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