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Un problema irrisolto:
la Cassazione e i giudici speciali

di - 25 luglio 2009
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1. Premessa. Il nostro Paese ha vissuto e sta tuttora vivendo una singolare esperienza giuridica. Essa riguarda il rapporto tra i c.d. giudici speciali ed il giudice supremo del nostro ordinamento, la Corte di Cassazione. L’art. 102 della Costituzione dispone perentoriamente che non possono essere istituiti giudici straordinari o giudici speciali, (anche se è forte il sospetto che qualche cosa di questo genere sia stata fatta con la sezione disciplinare del Consiglio superiore della magistratura). Molti giudici speciali preesistevano però alla Costituzione. I giudici tributari costituiscono il fenomeno più rilevante, come è intuitivo. Ma accanto ad essi ci sono i commissari per la liquidazione degli usi civici ed un buon numero di consigli nazionali di ordini e collegi professionali, che si occupano della disciplina degli iscritti. I più noti e per così dire storicamente consolidati sono il Consiglio di Stato e la Corte dei conti.
Il fatto singolare, cui queste note sono dedicate, è che tra Consiglio di Stato e Corte dei conti da un lato, e tutti gli altri giudici speciali, dall’altro, corre una profondissima differenza: le sentenze di questi ultimi, nessuno escluso, sono impugnabili per cassazione, mentre questo è espressamente escluso per le pronunce del Consiglio di Stato e della Corte dei conti. Possono essere impugnate solo per motivi inerenti alla giurisdizione, con la chiara finalità di garantire l’inviolabilità della giurisdizione loro affidata. Come è palese, questo determina una loro posizione assolutamente particolare nel sistema costituzionale della tutela giurisdizionale. Essa è definita dagli artt. 103, 1° e 2° comma e dall’art. 111, penultimo comma, con le seguenti parole:
Art. 103, 1° co.: “Il Consiglio di Stato e gli altri organi di giustizia amministrativa (i Tri­bunali amministrativi regionali, previsti dall’art. 125, n.d.r.) hanno giurisdizione per la tutela nei confronti della pubblica amministrazione degli interessi legittimi e, in particolari materie indicate dalla legge, anche dei diritti soggettivi.
Art. 103, 2° co.:”La Corte dei conti ha giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge”.
Art. 111, penultimo co. (non modificato dalla l. cost. 23 novembre 1999, n. 2): “Contro le decisioni del Consiglio di Stato e della Corte dei conti il ricorso in Cassazione è ammesso per i soli motivi inerenti alla giurisdizione”.
Il sistema è dunque questo: il Consiglio di Stato ha una propria giurisdizione, defi­nita direttamente dalla Costituzione, per la tutela dei c.d. interessi legittimi, degli inte­ressi cioè lesi da un provvedimento autoritario dell’amministrazione. “In particolari materie”, la legge ordinaria può affidargli la tutela nei confronti della pubblica ammi­nistrazione anche dei c.d. diritti soggettivi: vale a dire, degli interessi le cui vicende si svolgono su un piano se non proprio paritetico, certo non caratterizzato dall’esercizio di poteri discrezionali da parte di un’autorità. La Corte dei conti ha la giurisdizione, definita dalla Costituzione, “nelle materie di contabilità pubblica“. La legge ordinaria può affidargliene altre (“nelle altre specificate dalle legge“).
Le materie in cui il giudice amministrativo ha giurisdizione estesa ai diritti sogget­tivi (la c.d. giurisdizione esclusiva) sono molte: fondamentali sono oggi la concor­renza, le telecomunicazioni e l’energia, oltre a molte minori. Per la Corte dei conti il discorso è più semplice: la legge ordinaria le attribuisce oggi la materia delle pensioni e della responsabilità per il danno recato alla pubblica amministrazione da persone o enti legati ad essa da un rapporto di servizio, vale a dire il c.d. danno erariale.
A norma dell’art. 111 u.c., le sentenze del Consiglio di Stato sono impugnabili in Cassazione solo per motivi attinenti alla giurisdizione, esattamente come lo sono le sentenze della Corte dei conti. Nessuno sembra dubitare che questo limite alla impu­gnabilità delle sentenze dei due giudici speciali valga indifferentemente per le sen­tenze pronunciate nelle materie fissate nella Costituzione (“tutela degli interessi legit­timi”, “contabilità pubblica“) e per quelle pronunciate in tutte le altre – dall’antitrust alla responsabilità erariale. [1]
Sennonché la nostra Costituzione dà copertura, costituzionale appunto, solo alla giu­risdizione amministrativa “a tutela degli interessi legittimi” ed alla giurisdizione della Corte dei conti “nelle materie di contabilità pubblica“, per l’insuperabile ragione che solo queste due attribuzioni sono esplicitamente previste dall’art. 103. La giurisdizione amministrativa a tutela dei diritti soggettivi può dunque essere dilatata o ridotta se­condo valutazioni puramente discrezionali del legislatore ordinario, come dimostrano le vicende della giurisdizione esclusiva degli ultimi dieci anni, esattamente come secondo la sua discrezionalità può essere estesa ad altre materie la giurisdizione della Corte dei conti (ad es. non si può affatto escludere che, prima o poi, le venga affidata la materia delle scommesse, visti da un lato la struttura rigida che è stata impressa al loro esercizio ed il prelievo tributario immediato che consentono e, dall’altro, la loro straordinaria rile­vanza nella nostra economia, pubblica e privata).
Il fatto singolare e rilevantissimo è che la specialità del giudice sotto il profilo della garanzia costituzionale di inviolabilità della sua giurisdizione – e quindi dei limiti po­sti all’impugnazione delle sue sentenze – si estende a tutte le sentenze del Consiglio di Stato e della Corte dei conti. Ex art. 111, u.c. esse sono impugnabili in Cassazione solo per motivi inerenti alla giurisdizione tanto se riguardano la tutela di “interessi legittimi” o materie di contabilità pubblica, quanto se investono “diritti soggettivi” o una materia diversa dalla contabilità pubblica, come la responsabilità per danno erariale e le pen­sioni.

Note

1.  V. però R. TISCINI, Il ricorso straordinario in Cassazione, 2005, p. 568.

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