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Crisi della finanza e modelli di governance nell’Unione europea

di - 13 luglio 2009
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Sommario: 1. Premessa problematica: storicità delle istituzioni giuridiche. – 2. Nuovi scenari: il rafforzamento della Banca centrale europea. – 3. L’intensificazione della cooperazione tra le autorità nazionali.- 4. Un’Alta autorità europea per la finanza privata? – Nota bibliografica.

1. Premessa problematica: storicità delle istituzioni giuridiche
La storia e l’esperienza che da essa nasce impongono grande prudenza negli accostamenti tra vicende del passato e vicende attuali. La impongono, segnatamente, relativamente ai raffronti, per certi versi opportuni o inevitabili, riguardanti le modalità con cui i poteri pubblici intervengono per arginare le distorsioni indotte nell’economia dalle azioni degli operatori privati. La ragione è semplice: è tuttora quella indicata dal Keynes della fine del laissez-faire. Quella vicenda storica ha dato luogo a un tipo di Stato, e di potere pubblico, completamente diverso rispetto a quelli anteriori. Se ne è differenziato, più che per gli strumenti giuridici, per i sottostanti principi fondamentali: al non intervento nella dialettica delle relazioni industriali è subentrato, soprattutto nei paesi continentali, il dovere d’intervenire; all’astensionismo è subentrata, in tutte le liberaldemocrazie, la potenziale pienezza di competenza.
Un discorso in parte analogo può svolgersi per quegli Stati che hanno aderito all’integrazione più stretta in Europa. Essi si sono reciprocamente scambiati la garanzia di rinunciare ad esercitare talune potestà (l’imposizione di dazi, tariffe, restrizioni di tipo quantitativo ai movimenti di persone e servizi, merci e capitali) o ad esercitarle in certi modi (sovvenzioni lesive della concorrenza, disavanzi pubblici eccessivi), ritenuti esorbitanti, per il loro potenziale impatto sull’economia di mercato. Ne consegue una nuova trasformazione del potere pubblico, non un semplice ritorno all’era del laissez-faire.
L’implicazione più generale che se ne può trarre è che dalla storia delle istituzioni non possono trarsi lezioni. Semmai, essa può favorire riflessioni più generali circa quanto la teoria è capace di suggerire riguardo agli assetti istituzionali preferibili, alle condizioni che agevolano od ostacolano determinate linee di azione o d’inazione. Con questa avvertenza d’ordine metodologico, ci si può riferire, nell’attuale contesto storico, ad almeno tre differenti assetti istituzionali: un rafforzamento della formula organizzatoria costituzionalizzata dal Trattato sull’Unione europea, al cui centro vi è la Banca centrale europea; un rafforzamento della cooperazione di tipo- per dir così- orizzontale tra le autorità nazionali preposte alla regolazione e alla sorveglianza sui mercati finanziari; un assetto organizzatorio d’altro genere, che – per brevità – può dirsi ispirato al metodo di azione seguito da Jean Monnet.

2. Nuovi scenari: il rafforzamento della Banca centrale europea
In un sistema di banche centrali, come quello europeo, le scelte dei decisori politici muovono inevitabilmente da posizioni ben diverse rispetto a quelle che apparivano “naturali” solo venti anni or sono. Al di là delle debolezze, che non sono mancate, la cornice giuridica esistente esercita una pressione tutt’altro che trascurabile, in termini di incentivi per l’azione collettiva, di remore per azioni individuali o non coordinate, finanche di sanzioni (come la sospensione dei diritti di voto). La scelta di reagire alla crisi attribuendo maggiori o nuovi poteri alla Banca centrale europea (BCE) può apparire, quindi, la logica prosecuzione dell’indirizzo seguito a partire dal 1989, con i lavori del comitato Delors.
Una variante di questo scenario consiste nell’istituzione di nuovi uffici presso la BCE. Agisce in questa direzione il rapporto predisposto, su richiesta del presidente della Commissione europea, dal gruppo di esperti presieduto da Jacques de Larosière. Esso ha elaborato una trentina di raccomandazioni. Nel novero di quelle raccomandazioni, una assume particolare rilievo ai fini che qui interessano. Si tratta della creazione di un organismo competente in ordine alla supervisione macro-prudenziale, ossia che vigili sulla stabilità di tipo sistemico. A tal fine, si dovrebbe istituire un European Systematic Risk Council, composto dal presidente e dal vicepresidente della BCE, dai governatori delle banche centrali nazioni, da un rappresentante della Commissione. Al tempo stesso, gli organi collegiali istituiti dalla riforma Lamfalussy, con competenze relative ai vari comparti della finanza privata, verrebbero riuniti in un altro organismo, denominato European System of Finanzial Supervision.
Si tratterebbe, ancora una volta, d’una figura di composizione di ordine organizzativo, idonea a creare raccordi tra le istituzioni esistenti. Essa potrebbe favorire lo scambio d’informazioni, una vigilanza più coordinata, finanche la formazione di raccomandazioni. Potrebbe altresì consentire all’Europa di agire in modo unitario nell’arena globale. Proprio per questo motivo, però, non è detto che una soluzione di questo tipo possa essere ben accette a quei governanti nazionali che intravedono nell’Europa unita niente più che uno strumento per far salvi gli assetti regolativi nazionali, nella logica della European rescue of the nation-State.

3. L’intensificazione della cooperazione tra le autorità nazionali
Volgendo in termini propositivi quanto appena osservato, ci si può riferire, in secondo luogo, a un assetto in cui gli incentivi in direzione d’una assai più intensa e organica cooperazione tra i regolatori dei vari paesi membri non sopravanzino, né annullino la spinta che l’inerzia inevitabilmente esercita. Anziché dotare di maggiori o nuovi poteri un’autorità comune (o crearne una nuova, come ipotizzato più avanti), prevale la propensione a mantenere nelle sedi nazionali le competenze di sorveglianza. Come unici correttivi, imposti dalla natura delle cose o meglio dal giudizio negativo circa l’esistente, vengono introdotti obblighi di adeguamento degli ordinamenti giuridici nazionali e di cooperazione più stretta fra le autorità che in essi svolgono i compiti di sorveglianza sulla condotta degli operatori. è agevole constatare la continuità tra l’indicazione di un assetto di questo tipo da parte del Cancelliere Darling e la politica di medio e lungo periodo seguita dal Regno Unito nei confronti dell’integrazione più stretta in Europa, anche in vista degli arbitraggi tra regolatori.

Note

1.  Questo testo costituisce la rielaborazione dell’intervento al seminario organizzato a Roma dalla Fondazione Magna Charta in occasione della discussione sul rapporto de Larosière. Ringrazio i partecipanti, in particolare Rainer Masera, per i commenti. Resto, ovviamente, l’unico responsabile per eventuali errori od omissioni.

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