La giustizia civile in Italia: perché così inefficiente?
La dirigenza – Le esperienze positive di alcuni Tribunali hanno dimostrato che una direzione efficiente degli uffici può determinare importanti guadagni di efficienza anche a parità di risorse e a legislazione costante. La funzione dirigenziale è stata di recente oggetto di interventi di riforma che hanno, da una parte, ridefinito funzioni e responsabilità dei magistrati capi e dei dirigenti amministrativi, dall’altra, introdotto la temporaneità degli incarichi semi-direttivi e direttivi (di durata quadriennale rinnovabile una sola volta) e rinnovato i criteri di conferimento, non più limitati all’anzianità ma anche all’accertata sussistenza di adeguate capacità organizzative e gestionali. Sebbene il carattere recente delle riforme non consenta ancora una valutazione, gli interventi si muovono nella giusta direzione di un rafforzamento della funzione dirigenziale che in passato è risultata debole e sfornita di efficaci strumenti e leve di governo.
Gli assetti organizzativi – Sono state ampiamente sottolineate (in particolare nei lavori di Stefano Zan) le inefficienze nella allocazione e gestione delle risorse umane e finanziare, nella organizzazione del lavoro e dei processi produttivi all’interno degli uffici giudiziari. Tali inefficienze possono sinteticamente essere ricondotte alla incapacità degli uffici giudiziari di essere “organizzazioni”. Non vi è coordinamento funzionale e gerarchico dei magistrati, la cui autonomia non si limita al merito delle decisioni ma si estende anche alla organizzazione del lavoro e alla gestione del rapporto con gli utenti; il coordinamento tra personale togato e amministrativo è reso difficile dalla struttura duale del nostro sistema: i giudici fanno capo al Consiglio Superiore della Magistratura mentre il personale ausiliario e le risorse materiali dipendono dal Ministero della Giustizia; l’allocazione e gestione delle risorse finanziarie è fortemente centralizzata al punto da non consentire una ricostruzione di quanto effettivamente speso da ciascun ufficio.
L’informatizzazione -Il recente rapporto Cepej evidenzia un trend europeo di maggiore uso di indicatori di performance in parte associato alla crescente informatizzazione, rispetto al quale l’Italia è collocata nella fascia bassa. Il grado ancora contenuto di informatizzazione degli uffici giudiziari ha effetti sull’efficienza nel suo complesso (sia direttamente, sia indirettamente perché limita la possibilità di misurare correttamente qualità e performance). Dove il processo civile telematico (PCT) viene impiegato in misura significativa (ad esempio presso il tribunale di Milano per i decreti ingiuntivi) esso ha consentito un rilevante abbattimento dei tempi.
Il rito – Non trattiamo qui le questioni del rito (un aspetto rilevantissimo nel “processo produttivo”), su cui si è intervenuti ampiamente – soprattutto con riferimento al primo grado – sia perchè oggetto di molte analisi, sia perché la gran parte degli interventi, anche quando nella direzione corretta, non sembrano essere stati risolutivi, proprio perché non sono stati affrontati nello stesso tempo gli altri nodi (domanda e offerta di giustizia).
5. Qualche conclusione – Una giustizia civile inefficiente non produce solo effetti negativi sul piano dell’equità, ma anche sul piano economico: dove la giustizia è più “lenta” e più “incerta”, il maggiore rischio può ridurre gli investimenti, limitare la disponibilità di finanziamenti per le imprese.
Sul piano empirico, l’impatto negativo di sistemi giudiziari inefficienti su una serie di variabili economiche rilevanti è stata stimata in vari studi basati su confronti internazionali e interni ai paesi.
In un famoso articolo del 1999, Hall e Jones[7] stimavano che una quota significativa delle differenza nella produttività di 175 paesi fosse spiegata dalla variabile “infrastrutture sociali” di cui una delle componenti è rappresentata da un indicatore di “tutela dall’espropriazione”[8]: un aumento di tale indicatore dal suo valore peggiore (quello dello Zaire) al migliore (quello della Svizzera) consentirebbe una crescita della produttività di 25 volte.
Nel caso italiano, il confronto tra province con diversa qualità dell’enforcement ha mostrato come esso abbia effetti su: a) il mercato del credito: a parità di altre condizioni, un maggior cumulo di processi pendenti (che approssima la durata futura dei processi) riduce la disponibilità di credito per le imprese; nei distretti di corte d’appello in cui maggiori sono i processi pendenti, le famiglie sono maggiormente razionate sul mercato del credito e l’ammontare del loro indebitamento è minore; b) lo sviluppo finanziario: l’inefficienza della giustizia influenza positivamente la quota di ricchezza che le famiglie detengono sotto forma di denaro (contante; depositi) rispetto a quella detenuta in strumenti finanziari più “sofisticati”; c) il credito commerciale: una minore capacità di smaltimento del carico di lavoro degli uffici giudiziari influenza positivamente il ricorso delle imprese al debito commerciale (dilazioni di pagamento), che beneficia di un maggior grado di autotutela rispetto a quello bancario; d) la natalità delle imprese: un incremento dei livelli di efficienza tale da annullare le differenze tra la provincia con l’apparato giudiziario meno efficiente e la provincia con quello più efficiente si tradurrebbe in un incremento dei tassi di entrata di circa tre quarti di punto percentuale (il tasso di entrata medio delle società di capitali è di poco superiore al tre per cento); e) la dimensione delle imprese: una differenza di efficienza pari a quella tra la provincia con l’amministrazione della giustizia più inefficiente e quella più efficiente (in termini di durata delle procedure di cognizione ordinaria) si traduce – a parità di altri fattori, considerati nei valori medi – in un differenziale di fatturato mediano pari al 5 per cento del valore medio e all’8 per cento di quello mediano. E’ evidente che affrontare i nodi della giustizia civile italiana produrrebbe benefici significativi per l’economia nel suo complesso.
La disponibilità di informazioni è cruciale a questo fine. Statistiche articolate e tempestive costituiscono un supporto indispensabile per l’attività di ricerca e per la pianificazione, realizzazione e successiva valutazione di interventi di riforma coerenti e parte di un progetto complessivo.
Note
7. R. Hall e C. Jones (1999), Why do some countries produce so much more output per worker than others?, Quarterly Journal of Economics.↑
8. L’altra componente è un indicatore di “apertura del paese al commercio con l’estero”.↑
