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Teoria economica e federalismo fiscale

di - 10 marzo 2009
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1. Premessa
Con la fine della seconda guerra mondiale gli economisti hanno rivolto una crescente attenzione ai temi economici del federalismo; il periodo era favorevole, la teoria keynesiana, che stava conquistando gli ambienti accademici ed anche quelli istituzionali (processo che con un ritardo di una quindicina di anni sarebbe avvenuto anche in Italia), riconosceva un importante ruolo all’intervento pubblico per ragioni di stabilizzazione del ciclo economico. Al contempo vari studiosi sviluppavano l’analisi dell’intervento pubblico dal punto di vista dell’efficiente allocazione delle risorse, nonché da quello della redistribuzione del reddito.
Nel 1959 esce un testo sul quale hanno studiato generazioni di economisti del settore pubblico, The Theory of Public Finance di Richard Musgrave. In questo libro fondamentale Musgrave delinea una partizione dell’intervento dello Stato in tre branche: allocativa, redistributiva, di stabilizzazione; in tutte e tre le branche l’aspetto federale ha un ruolo che deve essere opportunamente oggetto di analisi.

2. La costruzione della teoria del federalismo fiscale
2.1. L’aspetto allocativo
Le ragioni del federalismo fiscale dal punto di vista dell’efficiente allocazione delle risorse sono quelle sulle quali si è concentrata l’attenzione degli studiosi. L’analisi dell’efficienza allocativa ha portato ad individuare una serie di “fallimenti del mercato”, cioè situazioni nelle quali i meccanismi del mercato di concorrenza non esprimono un risultato di efficienza – ovvero di ottimo paretiano, come definito dal primo teorema dell’economia del benessere – per una serie di ragioni, riconducibili in una prima fase a tre: i) presenza di beni pubblici, cioè non rivali e non escludibili, ii) effetti esterni (positivi o negativi) nella produzione o nel consumo, iii) monopoli naturali, cioè tecnologie produttive caratterizzate da grandi impianti fissi con forti economie di scala. Successivamente si sono aggiunti i motivi derivanti dall’asimmetria informativa largamente diffusa, in particolare nell’ambito dei mercati del lavoro e delle assicurazioni.
La connessione della problematica dei beni pubblici con il federalismo risulta di particolare importanza. A metà degli anni cinquanta Paul Samuelson mostra che in presenza di beni pubblici la condizione di ottimo paretiano cambia. Invece di aversi, per un dato bene, un prezzo (lo stesso per tutti i consumatori) uguale al costo marginale, l’ottimo richiede che la somma dei prezzi pagati dai cittadini sia uguale al costo marginale della produzione del bene pubblico. I singoli prezzi quindi possono – anzi devono, se le domande individuali sono diverse – essere differenti, ma secondo Samuelson non esiste un meccanismo analogo a quello del mercato che possa realizzare la condizione di ottimo. Il problema diviene popolare col termine di free rider, ed èanalizzato anche tramite lo schema del “dilemma del prigioniero” della teoria dei giochi.
La riflessione si concentra sulle caratteristiche dei beni pubblici. Alcuni fra questi beni hanno un ambito di applicazione che investe l’intero Stato (giustizia, ordine pubblico, difesa), altri sono di ambito strettamente locale, dalle strade cittadine alla fontanella rionale. Affidare i beni pubblici locali alle amministrazioni competenti, che sono organi elettivi, migliora l’efficienza allocativa, in quanto l’amministrazione locale ha una maggiore conoscenza delle preferenze dei cittadini, e le stesse preferenze sono diversificate da zona a zona. D’altra parte i cittadini che versano le imposte all’amministrazione locale sono in grado di esercitare una pressione sugli amministratori, oppure possono decidere di “votare con i piedi” cioè spostarsi da una giurisdizione ad un’altra a seconda delle loro preferenze (il paese di riferimento in queste elaborazioni teoriche sono evidentemente gli Stati Uniti).
Tuttavia anche i beni pubblici locali possono presentare degli effetti di esternalità. Se le strade cittadine interessano solo i residenti, quelle che congiungono le varie città sono di interesse comune ad un intera regione o alla nazione. L’esistenza di effetti di spillover fa sì che vi sia un ruolo dell’ente superiore rispetto a quello inferiore. Nel caso in cui gli effetti esterni sono positivi l’ente superiore è interessato ad un’espansione dell’offerta del bene da parte di quello inferiore; si possono usare a questo scopo dei trasferimenti vincolati. Ovviamente il trasferimento deve essere di ammontare superiore al livello di spesa che il comune (ad esempio) farebbe in assenza del trasferimento stesso. Se esso destinasse il 5% delle risorse a quel dato bene, e l’ente superiore volesse raddoppiare il livello dell’offerta, dovrebbe effettuare un trasferimento del 10%, in quanto il comune ne userebbe una metà per l’aumento di altri servizi.

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